‘ไร่หมุนเวียน’ การจัดการที่ดินโดยชุมชน

ปัญหาความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงบางกลอย แก่งกระจาน จ.เพชรบุรีมีมายาวนานตั้งแต่ยุทธการเอาคนออกจากป่าต้นนํ้าของอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานเมื่อปี 2535 จนกระทั่งล่าสุดคือการชุมนุมโดยขบวนการประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P- Move) ภาคี save บางกลอยในช่วงมกราคมปี 2565 ที่ผ่านมา

 

การชุมนุมดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นของการแต่งตั้งคณะกรรมการอิสระเพื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงและแก้ไขปัญหาชุมชนกะเหรี่ยงบางกลอย และตามมาด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนแก้ปัญหาต่างๆ เช่น คณะกรรมการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนในรูปแบบโฉนดชุมชน คณะแก้ปัญหาความมั่นคงที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกินและพื้นที่ทางจิตวิญญาณของกลุ่มชาติพันธ์ชาวเลและชาวกะเหรี่ยง คณะกรรมการขับเคลื่อนการฟื้นฟูวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธ์ชาวเลและชาวกะเหรี่ยง เป็นต้น

 

 

 

แน่นอนว่า การดำเนินการขั้นต่อๆ ไปของรัฐบาล จะเป็นที่จับตามองว่าจะสามารถแก้ไขความขัดแย้งทางความคิดที่ฝังรากลึกเกี่ยวกับการจัดการพื้นที่ป่าที่มีคนอาศัยอยู่ได้จริงหรือไม่  เป็นไปได้หรือไม่ว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นของกรณีชาติพันธุ์กะเหรี่ยงบางกลอยเป็นเพียงอาการหนึ่งของปัญหาการจัดการและกำกับดูแลที่ดินทั้งระบบของไทย ที่ตั้งอยู่บนฐานวิธีคิดแบบ top down และรวมศูนย์มากกว่าการสร้างการมีส่วนร่วมและการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ซึ่งเป็นวิธีคิดที่ไม่สามารถตอบสนองต่อพลวัตการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจริงในพื้นที่  

 

อะไรคือการกำกับดูแลที่ดิน?

 

ในงาน ECON Chula forum เรื่องคนอยู่กับป่า แรงจูงใจในการอนุรักษ์ภายใต้กฎหมายอุทยาน ที่จัดขึ้นเมื่อปลายปี 2564 ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์การเมือง ได้พูดถึงข้อค้นพบที่น่าสนใจหลายประเด็นจากโครงการวิจัย “ระบบกำกับดูแลที่ดินเพื่อการพัฒนา: ทางเลือกการใช้ที่ดินและนโยบายที่ดินใน 20 ปีข้างหน้า” ที่อาจารย์และคณะเพิ่งจัดทำเสร็จสิ้น (ต่อไปจะเรียกว่า งานวิจัยระบบกำกับดูแลที่ดินฯ) และชี้ให้เห็นถึงการนิยามการกำกับดูแลที่ดินโดยหลักสากล ที่เน้นว่า

 

เป็นการกระทำโดยส่วนรวม (collective action) เพื่อให้เกิดผลทางเศรษฐกิจสังคม โดยมีรัฐเป็นหนึ่งในผู้ประสาน ผ่านการใช้ที่ดิน การกระจายที่ดิน การเข้าถึง ครอบครองและการได้เป็นเจ้าของที่ดิน ดังนั้นการกำกับดูแลที่ดินจึงเป็นกระบวนการที่เกี่ยวข้องกับทั้งกฎหมาย วิถีปฏิบัติที่ไม่เป็นทางการ ทฤษฎีหรืออุดมการณ์ที่ใช้และโครงสร้างอำนาจ

 

อีกทั้งมีผู้เล่นหรือตัวละครที่หลากหลายของทั้งภาคสาธารณะและเอกชนไม่ใช่เฉพาะภาครัฐ ที่ผ่านมากว่า 60 ปี การใช้เครื่องมือทางกฎหมายของภาครัฐเน้นการจัดการแบบรวมศูนย์มากกว่าการกระจายอำนาจ

 

การนิยามป่าก็เป็นการนิยามในลักษณะป่าการเมือง (political forest) เห็นได้จากคำนิยาม “ป่า” ไม่ได้กำหนดจากลักษณะทางภูมิศาสตร์เพียงอย่างเดียว แต่กำหนดว่า พื้นที่ซึ่งไม่มีเอกสารสิทธิ์ตามกฎหมายที่ดินถือว่าเป็น “ป่า” อยู่ในครอบครองของรัฐ และพ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ. 2484 เองก็นิยามว่า ป่า คือที่ดินที่ยังไม่มีบุคคลใดได้มาตามกฎหมายที่ดิน การยึดถือนิยามเช่นนี้ได้ก่อปัญหากับผู้ที่เข้ามาอยู่และใช้พื้นที่ก่อนรัฐจะประกาศว่าเป็นพื้นที่ของรัฐ

 

และในการแก้ปัญหาความขัดแย้งเฉพาะหน้าทำให้ต้องมาพึ่งพามติ ครม. หรือข้อยกเว้นอื่นๆ ให้คนที่อาศัยอยู่ในป่าแต่ดั้งเดิมสามารถอยู่ต่อไปได้ ถ้าสามารถแสดงหลักฐานการครอบครองตามที่รัฐระบุได้ 

 

แต่หากเราเข้าใจว่า ที่ดินเป็นทรัพย์สินที่มีความพิเศษเพราะคนจำนวนมากต้องใช้ที่ดินในการทำมาหากินเป็นที่อยู่ที่ตาย การใช้ศาสตร์หรือกฎหมายเป็นเครื่องมือในการกำกับเพียงอย่างเดียวจะไม่สามารถทำได้ จำเป็นต้องใช้ “ศิลป์” ด้วย นั่นหมายความว่า ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการ มีการกระจายอำนาจที่โปร่งใสด้วย

 

ผู้เล่นในการกำกับดูแลที่ดิน?

 

พื้นที่ป่าที่ลดลง 143 ล้านไร่ ในช่วง 60 ปี (2500-2559) เกิดจากหลายปัจจัยหลายผู้เล่นและมีความซับซ้อนมากเกินกว่าที่จะระบุว่าอะไรเป็นสาเหตุหลัก  ตั้งแต่รัฐสร้างถนน สลายที่มั่นพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยในป่า การสัมปทานไม้โตเร็วป้อนโรงงานกระดาษ การแปลงทุ่งฝิ่นสู่ไร่กาแฟหรือพืชผลไม้เขตหนาว

 

การขยายพื้นที่ปลูกพืชเชิงเดี่ยว อ้อย ข้าวโพด ยางพารา พื้นที่ป่าที่หายไปถูกทดแทนด้วยพื้นที่เกษตรที่เพิ่มขึ้น 116 ล้านไร่ และเมืองที่ขยายออกไป แต่พื้นที่ป่าที่เหลืออยู่ประมาณร้อยละ 31 ของพื้นที่ทั้งหมดของประเทศในขณะนี้ มากกว่าครึ่งอยู่ในภาคเหนือและจำนวนไม่น้อย ก็เป็นพื้นที่มีกลุ่มชาติพันธุ์ดั้งเดิมอยู่อาศัยมายาวนาน ภูมิปัญญาดั้งเดิมและจารีตประเพณีของกลุ่มชาติพันธุ์เหล่านี้เป็นส่วนสำคัญที่ช่วยรักษาป่าให้เหลืออยู่

 

ในงานสัมมนาวันเดียวกันนั้น อาจารย์ ดร.ประเสริฐ ตระการศุภกร ผู้เชี่ยวชาญด้านชนเผ่าพื้นเมืองของไทยและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้แสดงภาพพื้นที่ป่าที่เหลืออยู่ค่อนข้างสมบูรณ์ในภาคเหนือและภาคตะวันตกและเป็นพื้นที่ที่กลุ่มกะเหรี่ยงปกาเกอะญอมีหลักฐานการอาศัยอยู่และใช้ภูมิปัญญา “ไร่หมุนเวียน” ในดูแลป่ามาช้านาน

 

“ไร่หมุนเวียน”เครื่องมือในการอยู่กับป่าและสร้างแรงจูงใจที่ไม่ใช่แค่เงินตรา?

 

ไร่หมุนเวียนเป็นภูมิปัญญาวนเกษตรที่มีอายุกว่า 1,200 ปี สามารถรักษาผืนป่าให้อุดมสมบูรณ์และรักษาความหลากหลายทางชีวภาพ ได้รับการยอมรับในระดับสากลว่าเป็นมรดกโลกทางวัฒนธรรม มีกลุ่มชาติพันธุ์ไม่น้อยกว่า 3,000 กลุ่มทั่วโลกที่ยังคงยึดการทำไร่หมุนเวียนเป็นหลักจำนวนชนเผ่าพื้นเมืองหรือกลุ่มขาติพันธุ์คิดเป็นร้อยละ 5 ของประชากรโลก และร้อยละ 80 ของพื้นที่ ความหลากหลายทางชีวภาพของโลกตั้งอยู่บนดินแดนของพวกเขา

 

ประเทศไทยได้ให้สัตยาบันกับข้อตกลงระดับสากลที่มีเนื้อหาในการคุ้มครองสิทธิการดำรงชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์โดยเคารพในวิถีชีวิตดั้งเดิม เช่น อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ และ ความตกลงปารีส ภายใต้ UNFCCC 

 

แม้ไร่หมุนเวียนจะได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นมรดกทางวัฒนธรรมของชาติในปี 2556 แต่ก็ยังไม่ได้เห็นการยอมรับในแนววิถีปฎิบัตินี้อย่างชัดเจนในกฎหมายหลักๆ ที่เกี่ยวข้องเช่น พรบ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 พรบ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 และกฎหมายลำดับรอง

 

ไร่หมุนเวียนผสมการเกษตรและป่าไม้โดยอาศัยหลักการพึ่งพากัน ด้วยการเปลี่ยนพื้นที่ไร่เหล่า (ซึ่งคือไร่ที่ถูกปล่อยทิ้งไว้ตามธรรมชาติเพื่อให้ระบบนิเวศฟื้นคืนความสมบูรณ์) โดยการตัด ฟัน โค่น เผา ให้เป็นพื้นที่ไร่สำหรับการเพาะปลูก และเมื่อทำการเพาะปลูกไปได้ระยะหนึ่งก็จะพักดินเพื่อให้คืนความสมบูรณ์ด้วยการทิ้งให้เป็นป่า ระยะพักฟื้นประมาณ 7-10 ปีเป็นระยะที่เหมาะสมกับการฟื้นฟูดิน

 

การทำไร่หมุนเวียนต้องใช้ความรู้เชิงเทคนิคจากภูมิปัญญาดั้งเดิม เช่น การตัดต้นไม้ก่อนเผามีวิธีตัดที่ทำให้ต้นไม้เติบโตต่อได้และยึดดินไว้หลังโดนไฟเผา เทคนิคการเผาและการทำแนวกันไฟที่ไฟจะดับในเวลาไม่เกินครึ่งชั่วโมงและไม่ลามไปส่วนอื่น การเพิ่มปุ๋ยในดินโดยไม่ต้องใช้สารเคมี

 

การที่ไร่หมุนเวียนยังขาดการยอมรับที่เพียงพอในสังคมไทย อาจมาจากความไม่เข้าใจและการพยายามนำไร่หมุนเวียนไปเปรียบเทียบโดยตรง กับโมเดลป่าสมบูรณ์ที่ปราศจากผู้อยู่อาศัย แทนที่จะเปรียบเทียบกับวนเกษตร หรือ การเกษตรรูปแบบอื่นที่คนในพื้นที่ป่าใช้ทำมาหากิน

 

การศึกษาทางวิทยาศาสตร์ด้านไร่หมุนเวียนที่บ้านห้วยหินลาดใน หมู่บ้านปกาเกอะยอ ใน จ.เชียงราย พบว่าในพื้นที่ 1,590 ไร่ ซึ่งประกอบด้วยแปลงนาข้าวและไร่เหล่าที่มีระยะพักตั้งแต่  1 ไปจนถึง 10 ปี รวมทั้งหมดสามารถเก็บกักคาร์บอน 17,643 ตันคาร์บอนต่อปี

 

ในขณะที่มีคาร์บอนถูกปล่อยออกไปจากการใช้พื้นที่ทั้งหมด 476 ตันคาร์บอนต่อปี คิดเป็นร้อยละ 2 ของปริมาณคาร์บอนที่กักเก็บไว้ได้ เมื่อเปรียบเทียบการทำเกษตรรูปแบบอื่นโดยเฉพาะอย่างยิ่ง เกษตรเชิงเดี่ยวแล้วนั้น นับว่าไร่หมุนเวียนเป็นวนเกษตรที่สามารถลดทอนปัญหาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้เป็นอย่างดี

 

นอกจากนี้ เมื่อคำนวณจากพื้นที่การใช้ประโยชน์ต่อครัวเรือนแล้ว ชนเผ่าปกาเกอะญอที่พึ่งพาไร่หมุนเวียนจะใช้พื้นที่ 1.09 ไร่ต่อคนเท่านั้น หรือไม่เกิน 4-5 ไร่ต่อครัวเรือน ซึ่งน้อยมากเมื่อเปรียบเทียบกับเกษตรกรที่ปลูกพืชเชิงเดี่ยว ซึ่งมักจำเป็นต้องใช้พื้นที่มากถึง 20-30 ไร่ต่อครัวเรือน

 

ที่สำคัญมากอีกอย่างหนึ่ง คือ กลไกการทำไร่หมุนเวียนอาศัยฐานทุนทางสังคมของชุมชน ที่ทำให้การกำหนดขอบเขตและการแบ่งปันผลประโยชน์ภายในชุมชน รวมถึงแรงจูงใจในการรักษาป่าเกิดขึ้นได้อย่างลงตัว

 

ประเด็นแรงจูงใจเป็นมุมมองทางเศรษฐศาสตร์ที่สำคัญ และแรงจูงใจไม่จำเป็นต้องมาในรูปของเม็ดเงินเท่านั้น แต่ไร่หมุนเวียนสร้างแรงจูงใจด้านความมั่นคงทางอาหาร ยารักษาโรค แหล่งรายได้เสริม กับชุมชนที่อาศัยอยู่ในป่า

 

นอกจากนี้ กฎเกณฑ์ภายในชุมชนที่เข้มแข็ง สามารถเป็นเครื่องมือที่ให้ผลมากกว่ากฎหมาย

 

ในงานสัมมนาเดียวกันนั้น นายบัณฑิตฉิมชาติ หัวหน้าอุทยานแห่งชาติศรีน่าน จ.น่าน ผู้ประสบความสำเร็จจากการเปลี่ยนความขัดแย้งระหว่างคนในป่ากับเจ้าหน้าที่เป็นความเข้าใจและความร่วมมือในการดูแลป่า เป็นหนึ่งในผู้ร่วมเสวนา ได้กล่าวถึงประเด็นกฎเกณฑ์ของชุมชนไว้อย่างน่าสนใจว่า ผืนป่าอุทยานศรีน่านครอบคลุมพื้นที่กว่า 640,000 ไร่ ตามลำพังกำลังเจ้าหน้าที่ไม่เพียงพอในการรักษาสอดส่องดูแล

 

ในหลายกรณีกฎเกณฑ์และวิถีภายในชุมชนเองช่วยแก้ไขปัญหาเป็นหูเป็นตาได้เป็นอย่างดี และรวดเร็ว กว่าการฟ้องร้องทางกฎหมาย ชุมชนจึงเป็นกำลังสำคัญของการดูแลป่า และแรงจูงใจที่ทำให้ชุมชนหวงแหนป่าคือสิทธิในการใช้ประโยชน์และความมั่นใจในสิทธิ์นั้น 

 

ในโครงการวิจัยระบบการกำกับดูแลที่ดินฯ ผู้เขียนได้มีโอกาสสังเคราะห์บทเรียนจากวิถีคนอยู่กับป่าของพื้นที่ที่ประสบความสำเร็จในการหยุดการบุกรุกและรักษาป่าได้อย่างเป็นรูปธรรม โดยพื้นที่หมู่บ้านห้วยหินลาดในของกลุ่มปกาเกอะญอใน จ.เชียงราย อยู่ในกรณีศึกษาหนึ่ง

 

แน่นอนว่ากลไกที่ใช้ขับเคลื่อนวิถี “คนอยู่กับป่า” มีลักษณะเฉพาะเจาะจงขึ้นกับบริบทพื้นถิ่นและแตกต่างกันไป เช่น กลไกไร่หมุนเวียน กลไกวนเกษตร กลไกนาและพืชผสมผสาน ขึ้นอยู่กับความสามารถของชุมชนในการดึงทุนที่ชุมชนมีโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ทุนทางสังคมอย่างวิถีวัฒนธรรมและภูมิปัญญามาใช้

 

แต่ที่โดดเด่นคือ กลไกที่มาจากฐานคิดและฐานทุนของชุมชนเองสามารถสร้างกฎกติกา และวิถีที่บังคับใช้ภายในชุมชนได้ ทำให้แม้เป็นเพียงชุมชนขนาดเล็ก ก็สามารถดูแลพื้นที่ป่าขนาดใหญ่ได้ ซึ่งเป็นเงื่อนไขที่สำคัญมากเพื่อให้การจัดการทรัพยากรร่วม (common pool resource) อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

 

อย่างไรก็ดี กลไกเหล่านี้มีความเป็นพลวัตสูง เพราะต้องรักษาสมดุลความต้องการของคนในชุมชนและภาวะความกดดันจากบริบทแวดล้อม จึงยากที่คนภายนอกที่จะเข้าใจกลไกเหล่านี้มากพอที่จะมากำหนดรูปแบบวิถีคนอยู่กับป่าต้องเป็นวิธีใดวิธีหนึ่งรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งเท่านั้น

 

ทำอย่างไรให้กฎหมายซึ่งเป็นเครื่องมือหรือ “ศาสตร์” ของภาครัฐจะสามารถรักษากลไกที่มีประสิทธิภาพ ค่อนข้างสูงอยู่แล้วในพื้นที่ให้ดำเนินต่อไปได้ และในขณะเดียวกันสามารถสร้างความชัดเจนให้กับชุมชนที่ต้องการความชัดเจนเรื่องขอบเขต

 

ในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เรามีเป้าหมายจะเพิ่มพื้นที่ป่าให้มากถึงร้อยละ 40 ภายในปี พ.ศ. 2580 เราจะเดินอย่างไรให้ไปถึงจุดนั้น โดยที่ปัญหาการขัดแย้งก็ได้รับการแก้ไขไปด้วย

 

โครงการวิจัยระบบการกำกับดูแลที่ดินของท่านอาจารย์ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ ให้ข้อสรุปที่น่าสนใจเกี่ยวกับการคาดการณ์ไปในอนาคต 20 ปีข้างหน้าว่า หากระบบการกำกับดูแลที่ดินยังเป็นเช่นเดิม ผล กระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จะยิ่งทำให้ปัญหาความขัดแย้งทวีความรุนแรงขึ้น

 

แม้การแก้ปัญหาเชิงระบบของการกำกับดูแลที่ดิน จะเป็นข้อเสนอแนะในระยะยาวที่นักวิจัยเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ แต่ก็มีหลายมาตรการที่สามารถทำได้ในระยะสั้น เช่น การหันมาใช้แนวทางมนุษยนิยมแทนการอำนาจนิยม คุ้มครองคนไม่ใช่คุ้มครองป่าแต่เพียงอย่างเดียว  กฎหมายจำเป็นต้องมีความยืดหยุ่นและคำนึงถึงพลวัตการเปลี่ยนแปลงและบริบทพื้นที่

 

แม้เราจะเห็นว่าพรบ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และ พรบ. สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 จะเปิดช่องให้กับผู้ที่อยู่อาศัยในพื้นที่ป่าได้มีสิทธิอยู่ในพื้นที่ป่าได้ตามเงื่อนไขบ้างแล้ว แต่ข้อกำหนดต่างๆ ในกฎหมายลำดับรองและในทางปฏิบัติควรสอดรับกับหลักการการคุ้มครองสิทธิการดำรงชีวิตของกลุ่มชาติพันธุ์อย่างเคารพในวิถีชีวิตดั้งเดิมของพวกเขาที่ช่วยรักษาพื้นที่ป่าสำคัญให้เราได้ใช้ประโยชน์ในปัจจุบัน