หนี้สาธารณะสำคัญอย่างไรต่อภาคเศรษฐกิจ

ปัญหาหนี้สาธารณะ กลับมาเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจในช่วงนี้ โดยเฉพาะช่วงที่มีการพิจารณาออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) กู้เงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อใช้ในโครงการดิจิทัลวอลเล็ต ซึ่งจะทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยสูงขึ้น ส่งผลให้ความท้าทายด้านเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น

จึงเป็นที่มาที่อยากทำความรู้จักกับตัวเลขหนี้สาธารณะให้มากขึ้นว่ามีความสำคัญอย่างไร และหากตัวเลขนี้สูงขึ้นจะทำให้เศรษฐกิจมีความเสี่ยงเพิ่มขึ้นอย่างไร

ก่อนอื่น มาทำความรู้จักกับ “หนี้สาธารณะ” กันก่อน โดยหนี้สาธารณะ หมายถึง การกู้ยืมของภาครัฐทั้งหมดเมื่อการจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่าย ซึ่งประกอบไปด้วย หนี้ในประเทศที่กู้ยืมจากธนาคารพาณิชย์ และสถาบันการเงินในประเทศ รวมถึงประชาชนผ่านการออกพันธบัตรรัฐบาล และหนี้ต่างประเทศที่กู้จากหน่วยงานด้านการเงินระหว่างประเทศ รัฐบาลต่างประเทศ และตลาดเงินทุนต่างประเทศ ซึ่งเป็นหนี้ที่กู้ยืมมาในสกุลเงินต่างประเทศจึงมีความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนมาเกี่ยวข้องด้วย

ตัวเลขหนี้สาธารณะมักถูกนำมาเทียบกับ GDP เพื่อประเมินขนาดหนี้ของภาครัฐเทียบกับขนาดของเศรษฐกิจ ซึ่งเมื่อสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ปรับสูงขึ้นก็หมายถึงเสถียรภาพทางการคลังที่เปราะบางลง และภาระหนี้ที่รัฐบาลต้องจ่ายคืนในอนาคตที่สูงขึ้น

ส่งผลให้พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) หรือสภาพคล่องของนโยบายการคลังที่รัฐบาลสามารถใช้ได้ในอนาคต เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจหรือรองรับวิกฤตความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นได้ โดยในช่วงวิกฤตโควิด-19 ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 44.7% ในขณะที่มีระดับเพดานหนี้สาธารณะอยู่ที่ 60% จึงมี Fiscal Space ที่จะรองรับวิกฤตอยู่ถึง 15.3% ต่อ GDP 

อย่างไรก็ตาม ช่วง 15 ปีที่ผ่านมา ภาครัฐจำเป็นต้องทำงบประมาณแบบขาดดุลมาอย่างต่อเนื่อง เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจจึงเป็นเหตุให้ระดับหนี้สาธารณะสูงขึ้น โดยเฉพาะในช่วงวิกฤตโควิด-19 ที่ระดับหนี้สาธารณะเร่งขึ้นมาก จากการออกพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) เงินกู้เพื่อใช้เยียวยาประชาชนและฟื้นฟูเศรษฐกิจจากโควิด-19 วงเงินรวม 1.5 ล้านล้านบาท ทำให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยจาก 41.2% ในปี 2562 เพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 62.1% ณ เดือนตุลาคม 2566 หรือเพิ่มขึ้นกว่า 20% ในช่วง 4 ปีที่ผ่านมา

ทำให้รัฐบาลไทยต้องปรับขยายระดับเพดานหนี้สาธารณะจากเดิมที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% ต่อ GDP เป็น 70% ต่อ GDP ในปี 2564 โดยในระยะต่อไป ระดับหนี้สาธารณะมีแนวโน้มสูงขึ้นอีก จากแผนการกู้เงินของรัฐบาลกว่า 6 แสนล้านบาทสำหรับนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านดิจิทัลวอลเล็ต ซึ่งธนาคารโลก (World Bank) ได้ประเมินว่าน โยบายดังกล่าวจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยปรับเพิ่มขึ้นจากระดับปัจจุบัน 4%-5% ของ GDP ไปอยู่ที่ 66% ต่อ GDP 

นอกจากนี้ แม้จะไม่รวมมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจใด ๆ ของภาครัฐ หนี้สาธารณะของไทยก็มีแนวโน้มปรับเพิ่มขึ้นอยู่แล้ว จากการขาดดุลทางการคลัง โดยในปีงบประมาณปี 2566 รัฐบาลไทยขาดดุลอยู่ที่ 4% ของ GDP ซึ่งคาดว่าตัวเลขนี้จะสูงขึ้นจากการจัดเก็บรายได้ภาษีของรัฐบาลที่มีแนวโน้มลดลง เนื่องจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงวัยทำให้จำนวนคนทำงานน้อยลง

ตรงข้ามกับรายจ่ายภาครัฐที่เร่งขึ้นจากค่าใช้จ่ายของรัฐสวัสดิการและภาระการชำระหนี้ที่เพิ่มขึ้น ตามอัตราดอกเบี้ยนโยบายและต้นทุนทางการเงินที่ปรับสูงขึ้นในช่วงที่ผ่านมา ในขณะที่เศรษฐกิจไทยยังมีอัตราการเติบโตที่ต่ำกว่าระดับศักยภาพ (Output Gap) เมื่อเทียบกับช่วงก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 และมีขีดความสามารถที่จะกลับไปที่ระดับศักยภาพช้าลงกว่าในอดีต

ทั้งนี้ แม้ระดับหนี้สาธารณะในปัจจุบันจะยังไม่ก่อให้เกิดปัญหาเศรษฐกิจที่รุนแรง แต่หนี้ของรัฐบาลที่สูงขึ้นก็เพิ่มความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจมหภาคและขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาล รวมถึงต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลที่อาจปรับสูงขึ้น หากอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศลดลง (Credit Rating) ซึ่งจะกระทบต่อความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติ ทำให้โอกาสที่จะเกิดการไหลออกของเงินลงทุนและการอ่อนค่าของสกุลเงินในประเทศมีมากขึ้น

ดังนั้น การบริหารเสถียรภาพภาคการคลังจึงเป็นประเด็นท้าทายของทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ควรพิจารณาให้ความสำคัญ ในขณะที่ศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจมีแนวโน้มลดลง ส่งผลให้ภาคการคลังของไทยมีความเปราะบางสูงขึ้น

โดยเฉพาะเมื่อต้นทุนทางการเงินเร่งตัวสูงกว่าการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ภาครัฐจำเป็นต้องหาแนวทางในการใช้เม็ดเงินงบประมาณอย่างคุ้มค่า และเพิ่มศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระยะยาวมากกว่าเน้นการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังในอนาคต