วิเคราะห์ข้อดี-ข้อเสียการ "ปรับโครงสร้างภาษี" ประเทศไทยถึงเวลาหรือยัง

รศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ และผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐกิจดิจิทัล การลงทุนและการค้าระหว่างประเทศ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย เปิดเผยว่า การปฏิรูปรายได้ภาครัฐและการปรับโครงสร้างภาษีมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจไทยในระยะปานกลางและระยะยาว 

ทั้งนี้ แนวทางที่เหมาะสมในการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายภาครัฐจะนำมาสู่การเติบโตอย่างยั่งยืนและทั่วถึง ทำให้ความสามารถในการแข่งขันดีขึ้นและลดความเหลื่อมล้ำ เศรษฐกิจไทยมีอัตราขยายตัวต่ำกว่าศักยภาพมาอย่างต่อเนื่องหลายปี มีความจำเป็นต้องทำงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่องมากกว่า 20 ปีและหนี้สาธารณะพุ่งขึ้นมาอยู่เหนือ 60% ต่อจีดีพีตั้งแต่ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจโควิดปี 2563 

หนี้สาธารณะยังปรับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว หากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจไม่เป็นไปตามเป้าหมายและยังต้องทำงบประมาณขาดดุลไปเรื่อยๆอีกหลายปีต่อเนื่องกัน คาดการณ์ได้ว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะทะลุระดับ 70% ภายในไม่เกิน 5 ปีข้างหน้าและอาจมีความจำเป็นในการต้องขยับเพดานขึ้นไปอีกถ้าไม่มีทางเลือกอื่นในการหารายได้ภาครัฐเพิ่มขึ้นหรือทำให้เศรษฐกิจโตสูงขึ้น
 

จากการวิเคราะห์ของธนาคารโลก กรณีแย่ที่สุดไม่มีการปฏิรูปทางการคลังใดๆเลยทั้งด้านรายได้ภาครัฐและรายจ่ายภาครัฐ และไทยต้องเผชิญสังคมชราภาพที่มีค่าใช้จ่ายทางด้านสวัสดิการบำนาญสูงขึ้นเรื่อยๆ ในปี ค.ศ. 2037 (ปี พ.ศ. 2580) หนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะทะลุ 80% ในปี ค.ศ. 2047 ไทยจะมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีทะลุระดับ 110% 

หากเดินหน้าปฏิรูปภาคการคลังเต็มที่ จะดึงให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีกลับมาอยู่ในระดับไม่เกิน 60% ในอีก 3-4 ปีข้างหน้า แต่อยู่บนสมมติฐานว่า อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต้องเป็นไปตามเป้าหมาย การสามารถลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีลงมาได้ในระดับต่ำกว่า 60% จะทำให้ประเทศไทยมีพื้นที่ทางการคลังเพิ่มขึ้นในการเพิ่มการใช้จ่ายหรือลดภาษีในอนาคตเมื่อเจอวิกฤตการณ์ต่างๆ และรัฐบาลจะมีงบประมาณเพียงพอในการตอบสนองต่อการแก้ปัญหาของประเทศได้ในทันที 

อย่างไรก็ตาม หนี้สาธารณะของไทยเกือบทั้งหมดเป็นหนี้สกุลเงินบาทหรือหนี้ภายในประเทศ ความต้องการถือครองพันธบัตรรัฐบาลสกุลเงินบาทของคนในประเทศยังสามารถรองรับการออกพันธบัตรของรัฐบาลได้ หนี้สาธารณะส่วนใหญ่จึงถือครองโดยนักลงทุนไทย โครงสร้างหนี้สาธารณะดังกล่าวทำให้ไทยสามารถลดความเสี่ยงจากความผันผวนของเศรษฐกิจโลก ความเสี่ยงจากเงินทุนไหลออกและการอ่อนตัวอย่างรวดเร็วของค่าเงิน 

อย่างไรก็ดี ในระยะปานกลางและระยะยาว การเพิ่มประสิทธิภาพทางการคลัง การปฏิรูปรายได้ภาครัฐ การปรับโครงสร้างภาษี และการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้จ่ายภาครัฐมีความสำคัญต่อการรักษาความยั่งยืนทางการคลังและเป็นหลักประกันให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพ

มาตรการเข้มงวดทางการคลังสามารถดำเนินการได้อย่างค่อยเป็นค่อยไปเพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบเชิงลบต่อการฟื้นตัวอย่างอ่อนแอของเศรษฐกิจไทย แนวทางการขยายฐานรายได้ภาครัฐมากกว่าการลดการใช้จ่ายภาครัฐเพื่อการลงทุน รัฐบาลควรเดินหน้าลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ การลงทุนทางด้านทรัพยากรมนุษย์ทั้งการศึกษาและสาธารณสุข การคุ้มครองทางสังคม

การขยายฐานรายได้นี้รวมถึงการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มด้วย โดยอาจจะค่อยๆปรับเพิ่มขึ้นปีละ 1% ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2569 จากระดับ 7% เป็น 10% ในปี พ.ศ. 2571 และควรมีปรับโครงสร้างภาษีให้มีสัดส่วนรายได้จากภาษีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นและอาจพิจารณาปรับลดหรือเพิ่มภาษีเงินได้เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและกระตุ้นให้ผลิตภาพทางเศรษฐกิจสูงขึ้น

รศ.ดร.อนุสรณ์ กล่าวอีกว่า กล่าวว่า จากงานวิจัยของธนาคารโลกและมีข้อเสนอทางนโยบายทางการคลังต่อรัฐบาลที่ผ่านมา เสนอว่าให้ปฏิรูปเชิงโครงสร้างอย่างต่อเนื่องเพื่อความยั่งยืนทางการคลัง การเพิ่มอัตราการขยายตัวจีดีพีเฉลี่ยให้สูงกว่า 3% จะสามารถรักษาความยั่งยืนในระยะยาวได้ 

การทำให้เศรษฐกิจเติบโตสูงขึ้นต้องอาศัยการลงทุนเพื่อเพิ่มผลิตโดยรวมของระบบเศรษฐกิจ การเพิ่มการจัดเก็บรายได้เป็นเรื่องที่จำเป็น โดยทีมงานของธนาคารโลกเสนอให้ ไทยเพิ่มการจัดเก็บรายได้ให้ได้ 3.5% ของจีดีพี แต่ต้องดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไปโดยใช้เวลา 5-6 ปี การปฏิรูปภาษี ประกอบไปด้วย 

• การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจาก 7% เป็น 10% และยกเลิกการยกเว้นภาษีมูลค่าเพิ่มทั้งหมด มาตรการนี้จะทำให้รัฐมีรายได้ภาษีเพิ่ม 2.5% ของจีดีพี (อยู่บนสมมติฐานว่า อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจเป็นไปตามเป้าหมาย) 
• ขยายฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและปรับปรุงค่าลดหย่อน มาตรการนี้จะทำให้รัฐมีรายได้เพิ่ม 0.8% ของจีดีพี 
• การขยายการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน (ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง)

ขณะนี้สัดส่วนรายได้ภาษีต่อจีดีพีของไทยอยู่ที่ 14% ต่ำที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจในระดับเดียวกัน การปฏิรูปและปรับโครงสร้างภาษีตามข้อเสนอของธนาคารโลกจะทำให้สัดส่วนการจัดเก็บรายได้เทียบกับจีดีพีมาอยู่ที่ 24.3% ในปี พ.ศ. 2573 รัฐบาลก็จะมีเงินงบประมาณเพื่อการลงทุนโดยลดการก่อหนี้สาธารณะลงและทำให้ไทยเดินหน้าสู่การเป็นประเทศรายได้สูงหรือประเทศพัฒนาแล้วในระยะต่อไป

นอกจากการปฏิรูปรายได้ภาครัฐและปรับโครงสร้างภาษีแล้ว รัฐบาลควรปฏิรูปการใช้จ่ายภาครัฐในเชิงโครงสร้าง โดยเพิ่มรายจ่ายภาครัฐต่อจีดีพี จากระดับ 22-24% ของจีดีพี ให้ขึ้นอยู่ที่ระดับ 30% ซึ่งยังคงต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศ OECD ที่ระดับ 41% การใช้จ่ายเพื่อการลงทุนของภาครัฐจะเป็นปัจจัยสำคัญขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจ ผ่านการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพ ลงทุนในทุนมนุษย์ทั้งผ่านระบบการศึกษา วิจัย การพัฒนาทักษะต่อเนื่องและระบบสาธารณสุข

การปรับโครงสร้างภาษีเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการปฏิรูปเศรษฐกิจสู่การเป็นประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น การปฏิรูปเศรษฐกิจในมิติต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปรายได้ภาครัฐ ปฏิรูปการใช้จ่ายภาครัฐ ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ปฏิรูปสถาบันและกฎระเบียบ ปฏิรูประบบการลงทุน ปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ปฏิรูปการลงทุนทรัพยากรมนุษย์และระบบสวัสดิการสังคม ต้องมาพิจารณาจะลำดับความสำคัญกันอย่างไร 

อันไหนต้องเร่งทำก่อน อันไหนทำทีหลัง อันไหนสามารถทำพร้อมๆกันได้ หลายเรื่องทำโดยไม่ต้องใช้งบ เพียงเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบ แก้ไขกฎหมาย แต่ส่วนใหญ่รัฐบาลต้องมีเม็ดเงินงบประมาณสนับสนุน หากไม่มีรายได้จากภาษีหรือแหล่งรายได้อื่นเพียงพอก็ต้องกู้เงิน แต่เราไม่สามารถกู้เงินเรื่อยๆได้ เพราะประเทศจะเสี่ยงต่อปัญหาฐานะทางการคลัง เมื่อเกิดความไม่เชื่อมั่นต่อฐานะการเงินการคลังของประเทศ ปัญหาผลกระทบทางลบจากความไม่เชื่อมั่นจะส่งผลต่อเศรษฐกิจและการลงทุนโดยภาพรวม