โต้แย้งสัญญาจ้างทำระบบบำบัดนํ้าเสียในอาคารที่ทำการ... อยู่ในอำนาจของศาลใด?

 

การพิจารณาว่าสัญญาที่ทำขึ้น... ระหว่างคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งที่เป็นรัฐหรือผู้ที่กระทำการแทนรัฐกับเอกชนหรือบริษัทห้างร้านต่างๆ เป็นสัญญาประเภทใด ระหว่างสัญญาทางปกครองหรือสัญญาทางแพ่งมีความสำคัญ เพราะมีผลต่อเขตอำนาจศาลในการรับพิจารณาข้อพิพาทหรือข้อโต้แย้งระหว่างคู่สัญญาที่เกิดขึ้น กล่าวคือ สัญญาทางปกครองอยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ส่วนสัญญาทางแพ่งอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม 

 

ลักษณะสำคัญของสัญญาทางปกครอง คือจะต้องเกี่ยวข้องหรือมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะหรือเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของรัฐบรรลุผล และยังมีข้อพิจารณาอื่นๆ ประกอบด้วย เรามาดูความหมายของสัญญาทางปกครองที่ทราบกันโดยทั่วไปก่อนครับ 

 

 

“สัญญาทางปกครอง” หมาย ความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐตกลงให้คู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งเข้าดำเนินการหรือเข้าร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยตรง หรือเป็นสัญญาที่มีข้อกำหนดในสัญญาซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐ ทั้งนี้เพื่อให้การใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนิน กิจการทางปกครองซึ่งก็คือการจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล  ดังนั้น หากสัญญาใดเป็นสัญญาที่หน่วยงานทางปกครองหรือบุคคล ซึ่งกระทำการแทนรัฐมุ่งผูกพันตนกับคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งบนพื้นฐานแห่งความเสมอภาคโดยสมัครใจ และมิได้มีลักษณะดังที่กล่าวมาข้างต้น สัญญานั้นย่อมเป็นสัญญาทางแพ่งไม่ใช่สัญญาทางปกครอง 

 

 

 

 

คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาที่เป็นประเด็นปัญหาวันนี้ เป็นกรณีสัญญาที่การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) ว่าจ้างเอกชนให้จัดทำหรือปรับปรุงระบบบำบัดนํ้าเสียในอาคารที่ทำการและโรงอาหารที่เสื่อมสภาพในการใช้งาน ซึ่งศาลต้องพิจารณาก่อนว่าเป็นสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองหรือไม่? 

 

 

ในบทความนี้ ... นายปกครองจะพาทุกท่านไปค้นหาคำตอบด้วยกันครับ!

 

เรื่องมีอยู่ว่า ... รฟม. ได้ว่าจ้างให้ผู้ฟ้องคดี (ห้างหุ้นส่วนจำกัด) ดำเนินการก่อสร้างและติดตั้งระบบบำบัดนํ้าเสียของอาคารที่ทำการ รฟม. และโรงอาหาร เพื่อปรับปรุงระบบการบำบัดนํ้าเสียให้มีคุณภาพตามเกณฑ์มาตรฐาน และสามารถนำนํ้าที่ผ่านการบำบัดแล้วบางส่วนมาใช้เพื่อประโยชน์ของ รฟม. โดยตกลงค่าจ้างเป็นเงินจำนวน 5 ล้านกว่าบาท แบ่งชำระ 4 งวด และมีหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา 

 

ต่อมา รฟม. ได้มีหนังสือแจ้งว่าผู้ฟ้องคดีทำถังบำบัดนํ้าเสียเดิมของ รฟม. เสียหาย ให้ดำเนินการแก้ไข แต่ผู้ฟ้องคดีเพิกเฉยโดยอ้างว่าไม่ได้เกิดจากการกระทำ ของตน รฟม. จึงจ้างผู้รับจ้างรายอื่นมาทำการซ่อมแซมเป็นเงินจำนวน 1 ล้านกว่าบาท และขอให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายดังกล่าว หลังจากนั้น รฟม. ก็ได้นำเงินค่าจ้างงวดที่ 4 และเงินตามหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ในจำนวนเท่ากับความเสียหายดังกล่าว ไปชำระค่าจ้างให้แก่ผู้รับจ้างที่ซ่อมแซมถังบําบัดนํ้าเสีย และให้ผู้ฟ้องคดีนำเงินประกันการปฏิบัติตามสัญญาไปมอบให้แก่ รฟม. เพิ่มเติม เพื่อให้ครบถ้วนตามจำนวนที่กำหนดในสัญญา 

 

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ตนได้ดำเนินการปรับปรุงระบบบำบัดนํ้าเสียให้มีประสิทธิภาพตามสัญญาเรียบร้อยแล้ว และไม่มีหน้าที่ตามสัญญาในการที่ต้องจัดหาถังบําบัดนํ้าเสียมาเปลี่ยนหรือซ่อมแซมถังบำบัดนํ้าเสียเดิมที่ชำรุดเสียหายดังกล่าว ซึ่งมิได้เกิดขึ้นจากการกระทำของผู้ฟ้องคดีที่จะต้องรับผิดชอบ จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ รฟม. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ชำระเงินค่าจ้างส่วนที่เหลือพร้อมดอกเบี้ย และคืนเงินหลักประกันที่ได้หักไว้ให้แก่ผู้ฟ้องคดี 

 

คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า สัญญาที่พิพาทกันนั้น เป็นสัญญาทางปกครองที่อยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองหรือไม่ ?

 

คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ด้วยเหตุว่าไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์ความว่า การจัดทำระบบบำบัดนํ้าเสียซึ่งมีขึ้นพร้อมกับอาคารและโรงอาหาร ที่สร้างให้เจ้าหน้าที่ใช้ในการทำงานเกี่ยวกับกิจการของ รฟม. ซึ่งหากขาดอาคารและระบบบำบัดนํ้าเสียดังกล่าว เจ้าหน้าที่ก็ไม่อาจจัดทำบริการสาธารณะให้บรรลุผลได้ สัญญาพิพาทจึงเป็นสัญญาทางปกครอง 

 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า แม้ข้อพิพาทดังกล่าวเป็นการโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง คือ รฟม. (รัฐวิสาหกิจที่มีวัตถุประสงค์ดำเนินกิจการรถไฟฟ้าในกรุงเทพมหานครและปริมณฑล) ซึ่งถือเป็นหน่วยงานทางปกครอง แต่การที่ รฟม. ทำสัญญาจ้าง ผู้ฟ้องคดีปรับปรุงระบบการบำบัดนํ้าเสียในอาคารที่ทำการของ รฟม. และโรงอาหาร ให้มีคุณภาพตามเกณฑ์มาตรฐานและสามารถนำนํ้าที่ผ่านการบำบัดแล้วบางส่วนมาใช้เพื่อประโยชน์ของ รฟม. เอง และมีลักษณะเป็นการอำนวยความสะดวกให้แก่บุคลากรผู้ปฏิบัติงานของ รฟม. (มิใช่เพื่อประโยชน์สาธารณะ) 

 

สัญญาดังกลาวจึงเป็นสัญญาจ้างทำของในทางแพ่งทั่วไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยไม่ได้มีลักษณะให้ผู้ฟ้องคดีจัดทำหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของ รฟม. และแม้ข้อกำหนดของสัญญาจะเป็นไปตามรูปแบบสัญญาของหน่วยงานทางปกครอง และมีข้อความที่แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ที่รัฐมีอยู่เหนือเอกชนคู่สัญญา (มีข้อกำหนดว่าหากสัญญาขัดแย้งกันเอง ผู้รับจ้างต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของ รฟม.) ก็ไม่ทำให้สัญญาดังกล่าวมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองแต่อย่างใด 

 

คดีนี้จึงไม่ใช่คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 403/2566) 

 

สรุปได้ว่า … สัญญาที่ฝ่ายรัฐทำกับเอกชน เพื่อสร้างหรือปรับปรุงระบบบำบัดนํ้าเสียในอาคารที่ทำการของหน่วยงาน ในลักษณะเพื่อประโยชน์ของหน่วยงานและบุคลากรผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงาน โดยไม่ได้เป็นไปเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานนั้นๆ โดยตรง หรือเพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะบรรลุผล อันเป็นหัวใจสำคัญของสัญญาทางปกครอง แม้จะมีข้อกำหนดที่แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ที่ฝ่ายรัฐมีอยู่เหนือเอกชน ก็ไม่อาจถือเป็นสัญญาทางปกครอง หากแต่เป็นสัญญาทางแพ่ง ที่เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นย่อมอยู่ในอำนาจของศาลยุติธรรม นั่นเองครับ 

 

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ สายด่วนศาลปกครอง 1355)