ถอดรหัส"ชานอ้อย"เขย่าอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย 2.5 แสนล้าน

อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย กำลังเกิดความปั่นป่วนอย่างหนัก หลังจากร่างพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.)อ้อยและน้ำตาลทราย(ฉบับที่) พ.ศ. .... ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ได้มีการกำหนดให้นำ กากอ้อย หรือ ชานอ้อย เข้าไปอยู่ในหลักเกณฑ์แบ่งปันผลประโยชน์ให้กับชาวไร่อ้อย สร้างความไม่พอใจให้กับกลุ่มโรงงานน้ำตาลทั่วประเทศ 57 โรง ขู่ลาออกจากคณะกรรมการที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทั้ง 5 คณะ เพื่อแสดงปฏิกิริยาตอบโต้ คัดค้านไม่เห็นด้วยในเรื่องดังกล่าว

ในวันที่ 21 มิถุนายน 2565 นี้ โรงงานน้ำตาลททั่วประเทศ จะมีการหารือเพื่อลงมติร่วมกันในการยื่นหนังสือลาออกอีกครั้งในการประชุมคณะกรรมการบริหาร บริษัท ไทยชูการ์ มิลเลอร์ จำกัด (TSMC) ซึ่งทำหน้าที่เป็นศูนย์บริการกลางให้กับทั้ง 3 สมาคมโรงงานน้ำตาลและประสานงานติดต่อกับภาครัฐ

รู้จัก ระบบแบ่งปันผลประโยชน์อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทาย
เอกสารวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร วิเคราะห์ปัญหาเกี่ยวกับระบบแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างโรงงานน้ำตาลและชาวไร่อ้อยไว้อย่างน่าสนใจว่า

ตามพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 กำหนดหลักเกณฑ์การคำนวณอัตราส่วนของผลตอบแทนระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานตามมาตรา 17 (23) ที่เรียกว่า ระบบการแบ่งปันผลประโยชน์ โดยกำหนดไว้ 70 : 30 ใช้หลักเกณฑ์นี้มาตั้งแต่ฤดูการผลิต 2525/26

แต่เนื่องจากขั้นตอนการคำนวณราคาอ้อยเกิดยุ่งยากซับซ้อนและหลายขั้นตอน การขาดเสถียรภาพของราคา มีคณะกรรมการหลายคณะมีอำนาจทับซ้อนกัน แต่ละปีการผลิตจะมีหลักเกณฑ์แตกต่างกัน ทำให้เกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับฐานการคำนวณผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยกับโรงงาน

เช่น หลักเกณฑ์การนำตัวเลขอ้างอิงเกี่ยวกับการคำนวณผลประโยชน์ ต้นทุนการผลิต ราคาจำหน่ายน้ำตาลทรายดิบ น้ำตาลทรายขาวและกากน้ำตาลไปต่างประเทศกับต้นทุนจริงในการจำหน่ายน้ำตาล อัตราแลกเปลี่ยนค่าเงินบาท การคำนวณค่าขนส่งน้ำตาล การแบ่งเขตคำนวณราคาอ้อย

โดยเฉพาะเกี่ยวกับปัญหาการนำผลพลอยได้มาคำนวณรายรับ จึงทำให้เกษตรกรไม่ได้รับความเป็นธรรม เพราะในปัจจุบันอ้อยสามารถนำไปผลิตสินค้าอื่น ๆ ที่มีมูลค่าสูงขึ้นเช่น เอทานอล ผลิตภัณฑ์ชีวเคมี พลาสติกชีวภาพ อีกทั้งระบบปัจจุบันไม่ส่งเสริมหรือจูงใจเพื่อสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจ เป็นต้น

ทำให้คณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาชี้ขาดตัดสิน หรือส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความ หรือบางครั้งอาจต้องนำคดีขึ้นสู่ศาล เช่น คดีศาลแพ่ง คดีหมายเลขแดงที่ ปค.8/2546 เพิกถอนประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2541 เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณการรายได้ การกำหนดและการชำระราคาอ้อย และค่าผลิตน้ำตาลทราย และอัตราส่วนของผลตอบแทนระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาล

นอกจากนี้ยังมีคดีศาลปกครองสูงสุดหมายเลขแดงที่ ฟ.43/2551 เพิกถอนประกาศคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เรื่อง การกำหนดราคาอ้อยขั้นสุดท้ายและผลตอบแทนการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายขั้นสุดท้าย ฤดูการผลิตปี 2544/2545 เป็นต้น

ข้อเสนอแก้ปัญหาระบบแบ่งปันผลประโยชน์อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทาย

ปัจจุบันอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายเป็นแหล่งสร้างงานแก่ชาวไร่อ้อยและแรงงานเก็บเกี่ยวอ้อยในชนบทมากกว่า 600,000 คน มีการขยายโรงงานน้ำตาลเพิ่มขึ้นรวมทั้งสิ้นจำนวน 58 โรงงาน สร้างรายได้จากการส่งออก การจำหน่ายน้ำตาลทรายและผลิตภัณฑ์ที่เกี่ยวข้องได้ถึงปีละกว่า 250,000 ล้านบาท 

โดยมีสัดส่วนการส่งออกมากกว่าการบริโภคภายในประเทศ ประมาณ 2 ใน 3 ของผลผลิตน้ำตาลทราย ส่งผลให้ประเทศไทยเป็นประเทศผู้ส่งออกน้ำตาลทรายเป็นอันดับสองของโลก

จากประเทศที่นำเข้าน้ำตาลทรายจนก้าวมาสู่ประเทศผู้ส่งออกน้ำตาลทราย เป็นอันดับที่สองของโลกได้ นับว่าเป็นการพัฒนาระบบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายจนประสบผลสำเร็จและนำผลประโยชน์มาสู่ประเทศไทย

อย่างไรก็ตามเนื่องจากระบบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายของไทยเป็นระบบที่เรียกว่าแบ่งปันผลประโยชน์คือ เมื่อเอารายได้จากการขายน้ำตาลทั้งในและต่างประเทศมาหักลบกับค่าใช้จ่าย ซึ่งจะนำมาแบ่งกันระหว่างเกษตรกรชาวไร่อ้อยกับโรงงานน้ำตาลในสัดส่วน 70 : 30

โดยร้อยละ 70 จะเป็นส่วนของเกษตรกรชาวไร่อ้อย และร้อยละ 30 เป็นส่วนของผลตอบแทนการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายของโรงงาน ซึ่งรายได้ของระบบทั้ง 2 ส่วนมาจากการขายน้ำตาลภายในและการส่งออก

อย่างไรก็ดียังมีผลประโยชน์ในส่วนที่เรียกว่า ผลพลอยได้จากการผลิตน้ำตาลทราย ที่จะต้องนำไปรวมกับผลตอบแทนการผลิตน้ำตาลทราย หากการระบุหรือกำหนดว่า เป็น หรือ ไม่เป็น ผลิตภัณฑ์ที่เกิดจากผลพลอยได้ ย่อมส่งผลให้มีผู้ได้หรือเสียผลประโยชน์ทันที ดังนั้น จึงมีการเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมคำนิยามของคำว่า “ผลพลอยได้” ให้ครอบคลุมถึงผลพลอยได้อื่นที่ได้จากการผลิตน้ำตาลทรายอย่างแท้จริง เช่น เอทานอล กากอ้อย หรือ ชานอ้อย  นอกจากนี้ยังมีการเสนอให้ศึกษาถึงอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่สำคัญ ได้แก่ โมลาส ไฟฟ้าชีวมวล เยื่อกระดาษ วัสดุทดแทนไม้ ผลิตภัณฑ์ชีวภาพว่าผลิตภัณฑ์ใดที่จะเป็นผลพลอยได้จากการผลิตน้ำตาลทรายการพัฒนาอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายด้วยการส่งเสริมการผลิตผลิตภัณฑ์ชีวภาพซึ่งประเทศไทยสามารถนำอ้อยและน้ำตาลไปต่อยอดในการผลิตผลิตภัณฑ์ชีวภาพ เพื่อบรรเทาภาวะปริมาณผลผลิตอ้อยและน้ำตาลทรายที่ยังทรงตัวอยู่ในระดับสูง และราคาที่ยังขึ้นอยู่กับสถานการณ์ความไม่แน่นอนในตลาดโลก

เนื่องจากโรงงานน้ำตาลที่มีการผลิตผลิตภัณฑ์ชีวภาพที่หลากหลายจะมีความได้เปรียบในการสลับผลัดเปลี่ยนนำอ้อยและผลพลอยได้จากการผลิตน้ำตาล ไปผลิตผลิตภัณฑ์ต่าง ๆ ได้อย่างเหมาะสม ตามสถานการณ์ราคาน้ำตาลที่ไม่แน่นอน ซึ่งจะช่วยให้โรงงานน้ำตาลสามารถบริหารจัดการต้นทุนและรายได้ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

หากพิจารณาจากผลการศึกษาทางวิชาการจะพบว่า การนำผลพลอยได้จากการผลิตน้ำตาลทรายมาคำนวนแบ่งปันผลประโยชน์ จะทําให้มีผลต่อการกําหนดราคาอ้อยให้มีมูลค่าเพิ่มขึ้น การแก้ไขเพิ่มเติมบทนิยามของคําว่า น้ำตาลทราย ผลพลอยได้ น้ำอ้อย และเอทานอล ในร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย(ฉบับที่) พ.ศ. ....ให้มีความชัดเจน เป็นรูปธรรม สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ดูเหมือนว่าจะเกิดประโยชน์กับระบบอุตสาหกรรม อ้อยและน้ำตาลทราย อีกทั้งยังช่วยคุ้มครองและรักษาผลประโยชน์ของชาวไร่อ้อยให้มีรายได้เพิ่มมากขึ้น

อย่างไรก็ตามหากดูจากผลรับฟังความเห็นร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย(ฉบับที่) พ.ศ. ... พบว่าโรงงานน้ำตาลไม่เห็นด้วยกับเรื่องดังกล่าว โดยให้เหตุผล ดังนี้

1. กากอ้อย กากตะกอนกรอง เป็นของเสีย จากกระบวนการผลิตน้ำตาล ซึ่งไม่ใช่ผลพลอยได้ โดยโรงงานต้องมีภาระที่จะต้องจัดการกําจัดในมุมของโรงงานน้ำตาล

2. โรงงานต้องมีภาระที่จะต้องจัดการกําจัดกากอ้อย กากอ้อยซึ่งเป็นสิ่งปฏิกูลจากกระบวนการผลิตตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. 2535 เพื่อมิให้ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โดยโรงงานต้องหาวิธีการนํากากของเสียดังกล่าวไปสร้างมูลค่า ซึ่งต้องลงทุน เองทั้งหมด ทั้งในด้านการจัดการสถานที่จัดเก็บไม่เกิดผลกระทบต่อชุมชน และการลงทุน สร้างโรงงานแปรรูปของเสียไปผลิตภัณฑ์อื่น คิดเป็นมูลค่าเป็นพันล้านบาท

3. โรงงานซื้ออ้อยเพื่อผลิตเป็นน้ำตาล โดยคิด ตามน้ำหนักและค่าความหวานในสัดส่วน 40/60 ส่วนกากอ้อย กากตะกอนกรอง หรือเศษหิน ดินทราย และสิ่งปนเปื้อนอื่น ซึ่งติดมากับอ้อย ที่ส่งเข้าหีบนั้น ไม่สามารถนํามาผลิตเป็นน้ําตาลได้ และโรงงานได้ซื้อรวมอยู่ในน้ำหนักอ้อยไปแล้ว

4. โรงงานต้องใช้กากอ้อยเป็นเชื้อเพลิงเพื่อใช้ ในกระบวนการผลิตน้ำตาล ซึ่งในอดีตแต่ละโรงงานจะไม่มีกากอ้อยเหลือใช้ แต่ต่อมาเมื่อโรงงานได้ลงทุน ปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตให้สูงขึ้น ทําให้มีกากอ้อยคงเหลือจากการใช้ประโยชน์ โดยแต่ละโรงงาน มีปริมาณกากอ้อยที่เหลือแตกต่างกัน

5. หากนํากากอ้อย มารวมเป็นผลพลอยได้ โดยนํามาแบ่งปันผลประโยชน์ด้วย ย่อมก่อให้เกิด ความไม่เป็นธรรม และกระทบสัดส่วนการแบ่งปันเดิม ซึ่งหลักข้อตกลงระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงาน ตามประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมและ กระทรวงพาณิชย์ เรื่อง การกําหนดปริมาณ การผลิตน้ำตาลทราย และเงื่อนไข และราคา ในการรับซื้ออ้อย สําหรับฤดูการผลิตปี 2525/2526 ถึงปี 2529/2530 ที่กําหนดให้มีการแบ่งปันรายได้สุทธิ จากการขายน้ำตาลทรายทั้งภายในประเทศ และต่างประเทศ ในสัดส่วน 70:30 

นอกจากน้ําตาลทรายแล้ว ผลพลอยได้ทุกชนิดจากการหีบอ้อย ผลิตน้ําตาลทราย ให้ตกเป็นของโรงงาน อันเป็นไป ตามสัญญาซื้อขายอ้อยระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงาน ลงวันที่ 5 พฤศจิกายน 2525 และต่อมาทั้งสองฝ่าย ได้เห็นพ้องต้องกันให้รวมกากน้ําตาลเป็นผลพลอยได้ด้วย โดยระบุอย่างชัดเจนในพระราชบัญญัติอ้อยและ น้ําตาลทราย พ.ศ. 2527

6. หากมีการเพิ่มกากอ้อย หรือกากตะกอนกรอง รวมเป็นผลพลอยได้ ทั้งสองฝ่ายต้องมีการเจรจาต่อรอง เพื่อแก้ไขระบบการแบ่งปันรายได้ร่วมกันใหม่ ซึ่งอาจนําไปสู่ข้อขัดแย้ง ต้องใช้ระยะเวลานานกว่า จะเห็นพ้องต้องกันได้ ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นแล้วในอดีตความเห็นจากการเปิดรับฟั
สรุปความเห็นฝ่ายโรงงานน้ำตาลทราย

• ไม่เห็นด้วยกับกรณีที่มีการนําผลพลอยได้มารวม เพื่อคํานวณราคาอ้อยและผลตอบแทนการผลิตและจําหน่ายน้ำตาลทราย ให้หมายความรวมถึงผลพลอยได้ด้วยเนื่องจากเห็นว่าผลิตภัณฑ์ชนิดอื่น ๆ มิได้อยู่ภายใต้ระบบอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย และบริษัทผู้ประกอบการผลิตผลิตภัณฑ์ชนิดอื่น ๆ ก็เป็นคนละนิติบุคคลกับโรงงานน้ำตาลทราย

จากนี้ต้องจับตาดูว่า ร่างพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย(ฉบับที่) พ.ศ. .... ที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของวุฒิสภา จะออกมาอย่างไร หากผลไม่เป็นไปตามที่โรงงานน้ำตาลทรายเสนออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายจะเกิดความขัดแย้งขึ้นหรือไม่