จุดเสี่ยง เงินดิจิทัลวอลเล็ต โครงการใหญ่เกินตัว แบกภาระดอกเบี้ย 5 แสนล้าน

ศิริกัญญา ตันสกุล อดีตนักวิจัยทีดีอาร์ไอ-ผู้จัดการฝ่ายวิจัยสถาบันอนาคตไทยศึกษา เข้าสู่เส้นทางการเมืองบนเก้าอี้ผู้อำนวยการฝ่ายนโยบาย พรรคอนาคตใหม่

ปัจจุบัน "ศิริกัญญา" ทำงานในฝ่ายนิติบัญญัติ ในฐานะ สส.ปาร์ตี้ลิสต์ สองสมัย พ่วงตำแหน่งรองหัวหน้าพรรค-หัวหน้าทีมเศรษฐกิจพรรคก้าวไกล

"ศิริกัญญา" เข้าใกล้ศูนย์กลางอำนาจ-ทำเนียบรัฐบาลมากที่สุดในตำแหน่ง "ว่าที่ รมว.คลัง" แต่การจัดตั้งรัฐบาลพรรคก้าวไกลต้องล้มคว่ำไปเสียก่อน  

“ฐานเศรษฐกิจ” สัมภาษณ์พิเศษ "ศิริกัญญา" ในช่วงโค้งหักศอกโครงการ "เงินดิจิทัลวอลเล็ต" นโยบายเรือธงของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ก่อนจอดป้าย-เทียบท่า

"ศิริกัญญา" เริ่มต้นชำแหละแหล่งที่มาของงบประมาณ 5 แสนล้านบาทที่จะนำมาใช้ดำเนินนโยบายเงินดิจิทัลวอลเล็ต  

ก้อนแรก จากงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ 2567 วงเงิน 175,000 ล้านบาท ถ้าจะใช้ต้องออก พ.ร.บ.โอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณ หรือ พ.ร.บ.รายจ่ายประจำปีเพิ่มเติม เรียกว่า “งบกลางปี” 

ถ้าต้องมีการโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณเท่ากับว่า พ.ร.บ.งบปี 67 ที่บังคับใช้แล้วจะยังไม่มีการใช้จ่าย ต้องเอากลับมาที่หน่วยงานต่าง ๆ เพื่อรื้ออีกรอบ มีตรงไหนตัดได้อีก เพื่อให้รัฐบาลเอาไปใช้ในโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ต 

“เป็นความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นกับเศรษฐกิจไทยในไตรมาสสองและสาม ซึ่งจะต้องได้แรงส่งจากงบปี 67 โดยเฉพาะงบลงทุน กลายเป็นว่า ทุกอย่างต้องหยุดชะงัก กลับมาเริ่มต้นใหม่ จัดสรรงบประมาณกันใหม่”

ควักงบกลาง-กู้เพิ่ม-โอนเปลี่ยนแปลง

“ศิริกัญญา” บอกถึงข้อจำกัดเรื่อง “เงื่อนเวลา” การใช้งบปี 67 ล่าช้าและเหลือระยะเวลาใช้งบเพียง 5 เดือน หลังจากร่างพ.ร.บ.งบปี 67 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา นับ 1 การใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ซึ่งยังคลุมเครือว่าจะเอามาจากไหน พร้อม "เก็งข้อสอบ" จะมาจาก 3 ส่วน

“การพิจารณาในชั้นกรรมาธิการฯงบปี 67 มีการตัดงบที่ใช้ไม่ทันไปแล้ว มีการเช็กงวดงานก่อสร้าง งวดงานส่งมอบสินค้าครุภัณฑ์ จึงเกิดคำถามว่า งบปี 67 ที่จะเอามาใช้ในโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ต จำนวน 1.7 แสนล้านบาทจะเอามาจากไหน” 

ส่วนแรก คือ งบกลาง 99,800 ล้านบาท สามารถโอนเปลี่ยนแปลงมาใช้กับโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ตได้ แต่ไม่ทั้งหมด เพราะเราไม่รู้สถานการณ์ข้างหน้าจะเกิดอะไรขึ้นและรัฐบาลยังจำเป็นต้องใช้งบประมาณในอนาคตหรือไม่ 

“สถานการณ์ไม่แน่นอนสูงหลายเรื่อง ทั้งสงครามอิสราเอลกับอิหร่าน ผลกระทบที่จะตามมาในเรื่องราคาน้ำมัน ภัยแล้งที่ส่งผลต่อผลผลิตการเกษตรต่ำกว่าความเป็นจริง ภาคส่งออกมีความไม่แน่นอนสูง”

ส่วนที่สอง โอนเปลี่ยนแปลงงบจากหน่วยงานต่าง ๆ ต้องไปตัด ไปลด จำเป็นจะต้องเจรจากับเจ้าของกระทรวงที่เป็นพรรคร่วมรัฐบาลจะยอมให้หั่นหรือไม่

“ไม่มีหรอกที่บอกว่าเหลือเวลาใช้งบปี 67 อีก 5 เดือนแล้วจะใช้ไม่ทัน ถ้าจะโอนเปลี่ยนแปลงงบประมาณในรอบนี้ เรียกว่า เข้าเนื้อ”

ส่วนที่สาม กู้เพิ่ม โดยออกเป็น “งบประมาณรายจ่ายประจำปีเพิ่มเติม” เพราะมีที่ว่างเหลือที่จะกู้เพื่อชดเชยขาดดุลงบปี 67 ให้เต็มเพดานราว 100,000 ล้านบาท  

“ทั้งสามแนวทางยากลำบากและมีความเสี่ยงสูง” 

“ที่จะกู้เพิ่มจะกระทบภาระหนี้สาธารณะและดอกเบี้ยที่จะเกิดขึ้นในอนาคตอย่างแน่นอน ถ้าจะโอนเปลี่ยนแปลงไปตัดลดงบกระทรวงอื่น พรรคร่วมรัฐบาลอาจไม่พอใจ ถ้าจะใช้งบกลางก็ยังต้องเผื่อไว้หากเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉินและจำเป็นต้องใช้เงิน”

แทคติกเลี่ยงวินัยการเงินการคลัง  

ก้อนที่สอง เงินงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณปี 68 ภายใต้ชื่อว่า "ค่าใช้จ่ายเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจและสร้างความเข้มแข็งของระบบเศรษฐกิจ" วงเงิน 152,700 ล้านบาท 

เป็น "รายการใหม่" อยู่ในงบกลาง สร้างความยืดหยุ่นให้รัฐบาลระดับหนึ่ง ถ้าโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ตไม่ได้ไปต่อ อาจนำเงินส่วนนี้ไปใช้ในกิจกรรมอื่นที่เกี่ยวกับการกระตุ้นเศรษฐกิจหรือสร้างความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจได้

“อีกนัยหนึ่งพบว่า เป็นการหลีกเลี่ยงกรอบวินัยการเงินการคลัง ในเรื่องของอัตราส่วนของงบกลาง เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น"

เพราะสามารถตั้งเงินสำรองฯ ให้เพิ่มขึ้นได้ จะหยิบไปใช้อะไรก็ได้ 
แต่รัฐบาลเลือกทำเป็นรายการใหม่ เพราะงบกลาง เงินสำรองฯ มีกรอบวินัยการเงินการคลัง ห้ามเกิน 3 % ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ถ้าบวกอีก 1.7 แสนล้านบาท จะเกินกรอบที่วางไว้

ที่สำคัญการไปเพิ่มในส่วนนี้ คือการกู้เพื่อชดเชยขาดดุลเพิ่ม งบปี 68 ไม่มีเปลี่ยนแปลง ส่วนที่งอกขึ้นมา 1.5 แสนล้านบาท (ค่าใช้จ่ายเพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจฯ) ใช้ในโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ตล้วน ๆ 

หมายความว่า ไม่มีการปรับเปลี่ยน ลดงบประมาณ หรือ จัดสรรงบ 3.6 ล้านล้านบาทเดิม เพื่อมาใช้ในโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ต แต่เป็นการ "ออนท็อป" 

การกู้ชดเชยขาดดุลเพิ่มเติมสำหรับเงินดิจิทัลวอลเล็ตครั้งนี้ มีความเสี่ยง เป็นการกู้เกือบเต็ม กฎหมายกำหนดไว้ ต้องเท่ากับ 20 % ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี บวก 80 % ของเงินคืนต้นเงินกู้ ประมาณ 8.7 แสนล้านบาท 

"แต่รัฐบาลกู้เพื่อชดเชยขาดดุลประมาณ 8.65 แสนล้านบาท เท่ากับว่า เหลือที่ว่างเพียงแค่ 5,000 ล้านบาท ในกรณีเก็บรายได้ไม่ได้ตามเป้าหมายให้กู้เพิ่มเพื่อชดเชยรายได้ที่น้อยกว่ารายจ่าย”

หนี้สาธารณะชนเพดาน 

กังวลการตั้งงบจนเกือบเต็มเพดานการกู้เงินแบบนี้ ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ เพราะปี 68 คาดการณ์ไม่ได้เลยว่า รายได้ตัวไหนจะถูกจัดเก็บได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่ 

สถานการณ์เศรษฐกิจมีความไม่แน่นอนสูง มีความเสี่ยงเศรษฐกิจตกต่ำ ค่าเงินไม่เหมือนเดิม ราคาน้ำมันเปลี่ยนแปลง ซึ่งส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐบาลทั้งสิ้น 

ถ้าไม่เป็นไปตามสมมุติฐาน รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เพิ่มเพื่อให้ใช้เงินได้เต็มทั้ง 3.75 ล้านล้านบาท อาจจะเกิดปัญหาได้ในภายหลัง 

“ที่สำคัญการกู้ชดเชยการขาดดุลมากขนาดนี้ ทั้งสองปี งบปี 67 งบปี 68 หนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะสูงขึ้นเป็น 65 % ในปี 67 เพิ่มขึ้นเป็น 67 % ในปี 68 และจะไปพีก 67.5 % ในปี 69 เพิ่มขึ้นสูงเกือบจะชนเพดานของกรอบวินัยการเงินการคลัง 70 %”

ดอกเบี้ยบาน 5 แสนล้าน

สิ่งที่เป็นกังวลมากกว่าตัวเลขหนี้สาธารณะต่อจีดีพี คือ ภาระดอกเบี้ย ซึ่งสอดคล้องกับอัตราดอกเบี้ยขาขึ้นของพันธบัตรรัฐบาลในปี 68 ดอกเบี้ยที่ต้องใช้คืนเพิ่มขึ้นเป็น 320,000 ล้านบาท คิดเป็น 11 % ของรายได้ที่รัฐจัดเก็บได้ 

“ปัญหาที่เกิดกับงบประมาณ คือ งบประมาณส่วนหนึ่งจะถูกกันไปใช้คืนดอกเบี้ยที่สูงขึ้นจากการที่หนี้สาธารณะสูง เบียดบังงบพัฒนาประเทศ และอัตราส่วนของภาระดอกเบี้ยจะสูงขึ้นจนไปสุดที่ 13 % ในปี 71 คิดเป็นตัวเงินเกือบ 5 แสนล้านบาท”

นอกจากเบียดบังงบประมาณที่จะนำไปใช้พัฒนาประเทศแล้ว บริษัทจัดอันดับเครดิตเรตติ้ง ความน่าเชื่อถือจะดูว่า ภาระดอกเบี้ยเกิน 10 % หรือไม่ ที่จะอยู่ในเรตติ้งเอลบ (A-) ซึ่งขณะนี้ไทยอยู่ในเรตติ้ง สามบีบวก (BBB+) 

บริษัทจัดอันดับเครดิตอีกเจ้า คือ มูดี้ส์ ถ้าเกิน 11 % ไม่ใช่เกรดที่น่าลงทุน หรือ ไม่ใช่ Investment grade สุ่มเสี่ยงต่อบริษัทจัดอันดับเครดิตลดอันดับในอนาคต 

3 จุดเสี่ยง ยืมเงิน ธ.ก.ส.

แหล่งที่มาของเงินดิจิทัลวอลเลตก้อนที่สาม การดำเนินโครงการผ่านหน่วยงานของรัฐ วงเงิน 172,300 ล้านบาท หรือ เงินจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) 

ความเสี่ยงประการแรก คือ ความเสี่ยงทางด้านกฎหมาย ธ.ก.ส.มีกฎหมายของตัวเอง คือ พ.ร.บ.ธ.ก.ส.พ.ศ.2509 มาตรา 9 (3) กำหนดวัตถุประสงค์ทำอะไรได้บ้าง 

“ต้องตีความอย่างมากว่า การแจกเงินดิจิทัลวอลเล็ตเข้าพ.ร.บ.ธกส.มาตรา 9 (3) หรือเปล่า ท้ายที่สุดรัฐบาลส่งไปหารือกับกฤษฎีกา สรุปแล้วรัฐบาลใช้เงินของธกส.ได้หรือไม่”

ความเสี่ยงประการที่สอง คือ ความเสี่ยงทางด้านการเงิน ถึงแม้รัฐบาลจะบอกว่า สภาพคล่องส่วนเกินของธ.ก.ส.มีเพียงพอ แต่รัฐบาลไม่เคยอธิบายว่ามีอยู่เท่าไหร่ เกิดความกังวล แห่ไปถอนเงิน หรือโยกย้ายทรัพย์สินของตัวเองออกจากธ.ก.ส.

“รัฐบาลจำเป็นต้องให้ความกระจ่าง จะไม่กระทบกับสถานะทางการเงินของธ.ก.ส. เพราะที่ผ่านมารัฐบาลอื่นใช้เงินจากธ.ก.ส. ปีละไม่เกินแสนล้านบาท เช่น โครงการประกันรายได้ 8-9 หมื่นล้านบาท”

การใช้เงินธ.ก.ส.ครั้งนี้ 1.7 แสนล้านบาท เป็นเงินก้อนใหญ่ จำเป็นต้องเกิดความโปร่งใส จะได้ไม่กระทบสถานะทางการเงินของธ.ก.ส.ด้วย 

เมื่อไหร่ที่ธ.ก.ส.มีปัญหา หารายได้ไม่เพียงพอ เนื่องจากต้องกันเงินส่วนหนึ่งไปให้รัฐบาล ไม่รู้รัฐบาลใช้คืนเมื่อไหร่ ให้ดอกเบี้ยไม่สูงมาก ผลที่จะเกิดขึ้น คือ ธ.ก.ส.ต้องหารายได้จากทางอื่นมาทดแทน เช่น การขึ้นดอกเบี้ยเงินกู้ 

ความเสี่ยงประการที่สาม คือ ความเสี่ยงทางการคลัง ธ.ก.ส.มีปัญหาเรื่องการบริหารเงินสด เพราะแทบจะไม่รู้ว่า รัฐบาลจะมาเอาเงินไปเมื่อไหร่ เท่าไหร่ และรัฐบาลจะใช้คืนหนี้เท่าไหร่และเมื่อไหร่แต่ละปี 

“การกู้เงินจากธ.ก.ส. หยิบง่าย ใช้คล่อง ดิฉันเรียกว่า เป็นการกดเอทีเอ็ม ทุกรัฐบาลแวะเวียนมาใช้เป็นประจำ ตอนใช้ ใช้ง่าย ใช้ไว ใช้แค่มติครม. ไม่ต้องผ่านสภา แต่เวลาคืนหนี้ เหนียวหนี้มาก ใช้คืนหนี้ รวมกับดอกเบี้ย ปีหนึ่งไม่ถึง 10 % ของเงินที่กู้ไป” 

หนี้ในส่วนนี้ไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะ จึงแทบไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะ อาจจะมีการเปิดข้อมูลในรายงานความเสี่ยงทางการคลังแค่ปีละครั้ง 

หนี้กึ่งการคลัง-เงินนอกงบประมาณทะลุ 1 ล้านล้าน

“นโยบายกึ่งการคลัง” เกิดขึ้นได้ทุกรัฐบาล อยากให้ใช้อย่างจำกัด ไม่ใช่อยากจะใช้เมื่อไหร่ก็ใช้ เมื่อไม่มีการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร สุดท้ายไม่รู้ว่าแต่ละปีรัฐบาลใช้ไปเท่าไหร่ และธ.ก.ส.ไม่รู้ว่าหนี้ที่รัฐบาลติดค้างอยู่จะได้คืนเท่าไหร่ในแต่ละปี   

ที่ผ่านมาเฉพาะโครงการต่าง ๆ ตามพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง มาตรา 28 ที่เป็น “งบนอกงบประมาณ” รัฐบาลใช้ไป 6 แสนกว่าล้านบาท อีกส่วนหนึ่งให้กระทรวงการคลังกู้มาให้ธ.ก.ส.กู้ต่อในโครงการจำนำข้าวอย่างเดียว หนี้คงเหลือ 2 แสนล้านบาท 

“รวมแล้วรัฐบาลเป็นหนี้ ธ.ก.ส.ประมาณ 8 แสนล้านบาท ถ้าจะเติมอีก 1.7 แสนล้านบาท อีกนิดเดียวก็จะทะลุ 1 ล้านล้านบาทแล้วที่รัฐบาลไปติดหนี้ธ.ก.ส.อย่างเดียว”

ไม่รวมที่ติดหนี้ธนาคารออมสิน ธนาคารอาคารสงเคราะห์ บสย. ขสมก. การรถไฟแห่งประเทศไทย พวกนี้เป็นเจ้าหนี้ที่รัฐบาลค้างจ่ายเงินที่ให้ไปทำนโยบายล่วงหน้าทั้งนั้น

“วิธีการใช้พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง มาตรา 28 เพื่อใช้เงินนอกงบประมาณ โดยใช้นโยบายกึ่งการคลังแบบนี้ มีความไม่โปร่งใส และภาระที่เกิดขึ้นในแต่ละปีที่จะต้องใช้คืน สุดท้ายเป็นภาระงบประมาณ”

ยกตัวอย่างเช่น ปีที่แล้ว ตั้งงบใช้คืน ธ.ก.ส.ประมาณ 6.5 หมื่นล้านบาท ปีนี้ถ้ามีการใช้เพิ่มอีก 1.7 แสนล้านบาท ต้องใช้คืนในแต่ละปีอย่างต่ำแสนล้านบาทขึ้นไป รวมกับภาระดอกเบี้ย 5 แสนล้านบาท ไม่รวมเงินต้น กินพื้นที่งบประมาณ 7 แสนล้านบาท

เท่ากับว่า รายได้ที่รัฐบาลจัดเก็บภาษีมาได้ 15 % กลายเป็นเงินที่จะต้องไปใช้คืนหนี้เดิม หนี้สาธารณะ หนี้มาตรา 28 ที่รัฐบาลก่อไว้ 

พื้นที่ว่างทางการคลังหร่อยหรอ 

เป็นความเสี่ยงสำคัญของแหล่งที่มาของโครงเงินดิจิทัลวอลเล็ตทั้ง 3 ก้อน จะส่งผลต่อภาระทางการคลังในอนาคต ทำให้ “พื้นที่ว่างทางการคลัง” ที่จะรองรับสถานการณ์ฉุกเฉินในอนาคตเหลือน้อยมาก

หนี้สาธารณะเหลืออยู่เพียง 2.5 % ต่อจีดีพี ถ้ามีวิกฤตครั้งต่อไป จำเป็นต้องขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะอีกครั้ง

จากเดิมที่เคยตั้งไว้ 60 % และเจอโควิด-19 รอบนี้ถ้ามีวิกฤตอีกคงทะลุ 70 % ต่อจีดีพี ภาระดอกเบี้ยทำให้งบประมาณที่เหลือเอาไปใช้โครงการอื่น ๆ ถ้าจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจ การลงทุนขนาดใหญ่อีกจะไม่เหลือพื้นที่ว่างทางการคลังไปใช้ในอนาคต 

ยังไม่ต้องพูดถึงอาจจะจำเป็นต้องขันนอตการจัดเก็บภาษีให้ได้มากขึ้น ต้องหาภาษีตัวใหม่ ๆ เพื่อทำให้รายได้ของรัฐบาลสูงขึ้นด้วย ดังนั้นมาตรการช่วยเหลือประชาชนที่ใช้มาตรการทางภาษี เช่น ลดราคาน้ำมันจะกลับมาอีกได้ยากมาก

ถ้าเกิดเหตุการณ์ เช่น สงครามอิสราเอลกับอิหร่านยืดเยื้อ ราคาน้ำมันขึ้นไปเตะ 100 เหรียญฯต่อบาเรลอีกครั้ง ส่งผลให้ราคาน้ำมันในประเทศสูงขึ้น กลไกทางภาษีสรรพสามิตไม่น่าจะใช้ได้อีกต่อไป เพราะรัฐบาลได้ใช้จ่ายเกินตัวมาก่อนหน้านี้

เป็นความเสี่ยงของงบประมาณทั้ง 3 ก้อน ที่รัฐบาลพยายามเหลือเกินที่จะเอามาใช้ในโครงการเงินดิจิทัลวอลเล็ต ถ้าต้องใช้ความพยายามมากขนาดนี้ กระเสือกกระสนมากขนาดนี้ 

“แสดงให้เห็นว่า โครงการนี้เป็นโครงการใหญ่เกินตัว ใหญ่เกินที่รัฐบาลจะทำนโยบายนี้ให้สำเร็จเป็นจริงได้ และใหญ่เกินกว่าที่สถานะทางการคลังของประเทศจะรับไหวด้วยซ้ำไป”