สำนักงบประมาณชี้“ธนาคารที่ดิน”องค์กรคุ้มค่าใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน

สำนักงบประมาณ หน่วยกลางที่จัดทำงบประมาณแผ่นดิน เพื่อเสนอนายกรัฐมนตรี และครม. ก่อนรัฐบาล จะนำเสนอต่อรัฐสภา เพื่อพิจารณาอนุมัติ ประกาศใช้เป็น พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2568 สำนักงบประมาณ โดย กองประเมินผล 1 ได้เปิดเผยรายงานการประเมินผลสัมฤทธิ์จากการใช้จ่ายงบประมาณ “โครงการบริหารจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 - 2567” ของ สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน หรือ “ธนาคารที่ดิน” (รายละเอียดตาม https://bbstore.bb.go.th/cms/1740559757_7879.pdf) 

กองประเมินผล 1 สำนักงบประมาณ ได้ศึกษา ติดตาม และประเมินผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่จะได้รับจากโครงการบริหารจัดการที่ดินอย่างยั่งยืน ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 – 2567 โดยวิธีการศึกษา ทั้งจากเอกสาร การเก็บข้อมูล และการประชุมร่วมกับเจ้าหน้าที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและการสังเกตแบบไม่มีส่วนร่วม (Non-participant Observation) นำมาวิเคราะห์ภายใต้กรอบแนวคิดเกณฑ์การประเมินผลของ OECD (OECD Evaluation Criteria) 5 ด้าน ประกอบด้วย

1. ความสอดคล้องเชื่อมโยง

2. ประสิทธิผล 

3. ประสิทธิภาพ 

4. ผลกระทบ 

5. ความยั่งยืน

6.ความคุ้มค่า (Value for Money) ที่ประกอบด้วย 3 องค์ประกอบ คือ

1.ความประหยัด 

2.ประสิทธิผล 

3.ประสิทธิภาพ 

การประเมินผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่จะได้รับจากโครงการฯ สรุปได้ ดังนี้

1. ด้านความสอดคล้องเชื่อมโยง (Relevance) พบว่า โครงการฯ สอดคล้องเชื่อมโยงกับ ยุทธศาสตร์ชาติ, แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, นโยบายรัฐบาล, นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรที่ดินของประเทศ(2566-2580) ตลอดจน เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ของสหประชาชาติ (UN)

โดยที่สอดคล้องยุทธศาสตร์ชาติที่ 4 ในด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ประเด็นยุทธศาสตร์การลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมในทุกมิติ ในประเด็นย่อยเรื่อง “การกระจายการถือครองที่ดินและเข้าถึงทรัพยากร”

ความเชื่อมโยงยุทธศาสตร์ชาติที่ 5 ในด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และประเด็นยุทธศาสตร์สร้างการเติบโตอย่างยั่งยืน “บนสังคมเศรษฐกิจสีเขียว”

รวมทั้งสอดคล้องกับแผน ระดับต่าง ๆ  ได้แก่ (1) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 13 หมุดหมายที่ 1 ไทยเป็นประเทศชั้นนำด้านสินค้าเกษตรและเกษตรแปรรูปมูลค่าสูง 

                 

(2) สอดคล้องนโยบายรัฐบาลระยะกลางและระยะยาว ในการ “สร้างรายได้” นโยบายย่อย “การดำเนินการให้ประชาชนมีสิทธิในที่ดินทำกิน” และการส่งเสริมแนวทางที่สร้างรายได้จากผืนดินและส่งเสริมสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน

(3) เชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ของสหประชาชาติในเป้าหมายที่ 15

2. การประเมินความประหยัด (Economy) โดยพิจารณา ”ราคาประเมินที่ดิน“ จากบริษัทผู้ประเมิน กับ “ราคาที่มีการซื้อขายจริง” (ราคาซื้อขาย + ค่าธรรมเนียม) พบว่า ราคาประเมินที่ดินทั้งสิ้น 12 พื้นที่ก่อนการซื้อขาย รวมเป็นเงิน 331,043,192 บาท ขณะที่ราคาที่ดินที่มีการซื้อขายจริง เป็นเงิน 299,560,203 บาท คิดเป็นร้อยละ 90.49 ของราคาประเมินก่อนการซื้อขาย นับว่าเกิดความ “ประหยัด” 

จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว และในด้านการพัฒนาและปรับสภาพพื้นที่มีการบูรณาการความร่วมมือจากหน่วยงานอื่นของรัฐ ส่งผลให้ประหยัดกำลังคน ค่าเครื่องมือและอุปกรณ์ในการดำเนินการ ลดการจัดซื้อจัดจ้างของ ”ธนาคารที่ดิน“
3. การประเมินประสิทธิผล (Effectiveness) การดำเนินงานบรรลุวัตถุประสงค์โครงการฯ โดยได้ผลลัพธ์ตามที่กำหนด 3 วัตถุประสงค์ ได้แก่

(1) เพื่อให้ความช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน โดยการจัดหา จัดซื้อ จัดสรรพัฒนาที่ดินให้แก่เกษตรกรผู้ยากจน ผู้ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ดิน กลุ่มเกษตรกร องค์กรชุมชน เครือข่ายองค์กรชุมชน หรือสถาบันเกษตรกร ซึ่งขอความช่วยเหลือกับ ธนาคารที่ดิน โดยที่รัฐให้การสนับสนุนงบประมาณ และประชาชนได้มีที่ดินทำกินและผ่อนชำระคืนให้แก่รัฐ โดย ธนาคารที่ดิน นำรายได้ไปดำเนินการกระจายการถือครองที่ดินอย่างต่อเนื่อง

มีการคัดเลือกวิสาหกิจ และกลุ่มเกษตรกรที่เหมาะสมในการดำเนินโครงการฯ ได้ มีการประเมินความเหมาะสมของสภาพพื้นที่ และราคาที่ดิน ก่อนการซื้อ การผ่อนชำระคืนของผู้เข้าร่วมโครงการฯ ในช่วงแรกจะยกเว้น “ค่าเช่าซื้อ”  เป็นการ “เช่า” เนื่องจากอยู่ระหว่างการพัฒนาและปรับปรุงพื้นที่ ส่งผลให้ไม่สามารถใช้ประโยชน์ในที่ดินได้เต็มประสิทธิภาพ 
ส่วนการ “เช่าซื้อ” มีการกำหนดวงเงินให้เกษตรกรเป็นหนี้ไม่เกินรายละ 1 ล้านบาท มีอัตราดอกเบี้ยเช่าซื้อ ร้อยละ 3 ต่อปี (ดอกเบี้ยแบบลดต้นลดดอก (Effective Rate) ผ่อนชำระไม่เกิน 30 ปี 

                    

ปัจจุบันมีวิสาหกิจ ที่มีประสิทธิภาพผ่อนชำระเงินค่าเช่าซื้อจำนวน 10 วิสาหกิจ จาก 11 วิสาหกิจ คิดเป็นร้อยละ 90.90 
(2) เพื่อให้ความช่วยเหลือสนับสนุนให้ชุมชนมีการบริหารจัดการที่จัดการที่ดินร่วมกัน ความสำเร็จในการพัฒนาและใช้ประโยชน์ในที่ดินอย่างเหมาะสม

การดำเนินงานโดยวิสาหกิจเป็นหลัก มีการจัดการร่วมกันผ่านข้อกำหนดของวิสาหกิจ ส่วน “ธนาคารที่ดิน” จะเป็นพี่เลี้ยงโครงการ และทำข้อตกลงการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ และประเมินการบริหารจัดการที่ดินกับวิสาหกิจ

(3) การบูรณาการร่วมมือกับหน่วยงานรัฐ  ทั้งสถาบันการศึกษา และภาคีเครือข่ายในท้องถิ่น เพื่อพัฒนาศักยภาพ และคุณภาพชีวิตให้แก่เกษตรกร 

โครงการฯ ได้บูรณาการความร่วมมือกับทั้งหน่วยงานภาครัฐ (หน่วยงานราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น) สถาบันการศึกษา ภาคีเครือข่ายในท้องถิ่น ภาคเอกชน ในการพัฒนาด้านโครงสร้างพื้นฐาน ที่เป็น “ทุน” แต่ไม่ใช่ในรูปแบบ “เงิน” อาทิเช่น พันธุ์พืชและสัตว์ องค์ความรู้ในการทำการเกษตร องค์ความรู้ในการพัฒนาด้านปริมาณและคุณภาพผลผลิต การแปรรูปและต่อยอดผลผลิตเป็นผลิตภัณฑ์ และช่องทางการตลาดออนไลน์

4.การประเมินประสิทธิภาพ (Efficiency) ประสิทธิภาพการใช้จ่ายงบประมาณ พบว่า ในปีงบประมาณ พ.ศ.2567  โครงการฯ ได้รับจัดสรรงบประมาณ จำนวน 482,532,600 บาท ผลการใช้จ่ายทั้งสิ้น (ณ 30 ก.ย.2567) จำนวน 116,648,305 บาท คิดเป็นร้อยละ 24.17 ของงบประมาณที่ได้รับจัดสรร 

สำหรับประสิทธิภาพ “ด้านการบริหารจัดการและดำเนินงาน” พบว่า การดำเนินงานโครงการฯ ในพื้นที่ที่ได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดินแล้ว เป็นไปด้วยความรวดเร็ว เนื่องจากมีกระบวนการในการพิจารณาความเหมาะสมของพื้นที่ก่อนการจัดซื้อที่ดิน “ธนาคารที่ดิน” มีการลงพื้นที่เพื่อติดตาม ประเมินผลโดยไม่แจ้งล่วงหน้าทุก 3 เดือน เพื่อประเมินการใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ได้รับจัดสรร สามารถลดและป้องกันปัญหาการปล่อยที่ดินทิ้งร้างหรือไม่ใช้ประโยชน์ในที่ดินได้

                     

5. การประเมินผลกระทบ (Impact) พิจารณาผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคม พบว่า ในพื้นที่ที่ศึกษาสมาชิกในวิสาหกิจมีรายได้เฉลี่ย 16,000 บาทต่อเดือน เมื่อพิจารณาเทียบกับข้อมูลเส้นความยากจน (Poverty line) มีค่าเฉลี่ยรายได้เฉลี่ยที่ 2,853.84 บาทต่อเดือน พบว่าสมาชิกในวิสาหกิจในพื้นที่โครงการฯ มีรายได้ “มากว่า” ระดับเส้นความยากจน สูงประมาณ 5 เท่า 

สำหรับผลกระทบด้านสังคม โครงการฯ  เป็นการส่งเสริมให้เกิดการเรียนรู้ตลอดชีวิตให้แก่สมาชิกในกลุ่ม ส่งผลให้เกิดความรู้สึกมีคุณค่าในตนเองของผู้สูงวัยไม่เกิดความอ้างว้างหรือหมดเป้าหมายในชีวิต ส่งผลให้มีภาวะทางจิตใจที่ดี

6. การประเมินความยั่งยืน (Sustainable) การดำเนินโครงการฯ  มีความยั่งยืน ”ด้านสินทรัพย์ที่ดิน-การถือครองที่ดิน“ เนื่องจากกรรมสิทธิ์ในที่ดินยังคงเป็นของหน่วยงานเจ้าของโครงการจนกว่าวิสาหกิจจะผ่อนชำระค่าเช่าซื้อได้ครบถ้วน การซื้อขายจำเป็นต้องให้สมาชิกทุกคนในวิสาหกิจ มีมติร่วมกันอย่างเป็นเอกฉันท์ ประกอบกับมีการคัดเลือกพื้นที่ที่มีศักยภาพในการพัฒนาด้านการทำเกษตรกรรม ก่อนการจัดซื้อ ส่งผลให้ไม่เกิดปัญหาประชาชนไม่ต้องการที่ดินที่ได้รับจัดสรรไป

สำหรับความยั่งยืนด้านการเงิน ในระยะยาว ธนาคารที่ดิน จะนำรายได้จาก ”ดอกเบี้ยในการดำเนินโครงการ“ ไปเป็น ”ทุน“ ในการจัดซื้อ จัดสรรและพัฒนาที่ดินต่อไป  โดยอาจไม่จำเป็นต้องขอรับการสนับสนุนงบประมาณต่อไปในอนาคต 

                     

นอกจากนั้น ยังเกิดความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม จากแนวทางการดำเนินงานของวิสาหกิจ และข้อตกลงระหว่างวิสาหกิจและ ธนาคารที่ดิน ที่กำหนดให้ลด-เลิกการใช้สารเคมีในการทำการเกษตร และการส่งเสริมการปลูกพืชผสมผสาน
อย่างไรก็ตาม การดำเนินโครงการพบปัญหาอุปสรรคบางประการ โดยสามารถแบ่งได้ ดังนี้

(1) ปัญหาอุปสรรค กระบวนการจัดซื้อที่ดินมีความล่าช้า การขาดแคลนบุคลากร กระบวนการคัดเลือกผู้เข้าร่วมโครงการ

(2) ปัญหาอุปสรรคของวิสาหกิจ ผู้เข้าร่วมโครงการ อาทิ สมาชิกมีความรู้ด้านการเกษตรในระดับที่แตกต่างกัน ความอุดมสมบูรณ์ของพื้นที่เดิม และการบุกรุกของสัตว์ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของโครงการฯ 

กองประเมินผล 1 สำนักงบประมาณ จึงมีข้อเสนอแนะให้ ธนาคารที่ดิน ติดตามและเร่งรัดกระบวนการพิจารณาความเหมาะสมของพื้นที่และราคาที่ดิน ปรับห้วงเวลา และกระบวนการในการพิจารณาความเหมาะสม ให้สามารถดำเนินการพิจารณาแล้วเสร็จก่อนการเสนอขอรับงบประมาณ

ควรมีพื้นที่สำรองเพื่อลดความเสี่ยงในกรณีพื้นที่เป้าหมายไม่สามารถจัดซื้อได้ตามแผนที่กำหนด เพื่อให้ไม่เกิดการเสียโอกาสในการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณ ตลอดจนปรับปรุงหลักเกณฑ์การพิจารณาความเข้มแข็งของกลุ่มวิสาหกิจให้มีรายละเอียดเพิ่มมากขึ้น

ที่มา : กองประเมินผล 1 สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี