“กฤษฎีกา” ชี้แจง ปม”คดีแอชตันอโศก”กับการใช้ประโยชน์ที่ดินจากการเวนคืน

 

 

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด สั่งเพิกถอน ใบอนุญาตก่อสร้างอาคารหรือใบยื่นแจ้งการก่อสร้างโครงการแอชตัน อโศก  ตามมาตรา39ทวิ แห่งพระราชบัญญัติ(พ.ร.บ.) ควบคุมอาคารพ.ศ. 2522 สร้างความสะเทือนขวัญสำหรับลูกบ้านที่ซื้อโครงการ ขณะหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องออกมาวิพากษ์วิจารณ์ เป็นวงกว้าง รวมถึง การเห็นแย้งของตุลาการเสียงข้างน้อยที่ระบุว่า ที่ดินของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) สามารถเปิดให้เอกใช้ประโยชน์ได้โดยไม่ขัดต่อกฎหมาย

   เช่นเดียวกับ กรณีที่มีการส่งต่อข้อมูลผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นกรณีอาคารชุด ที่เป็นประเด็น อยู่ว่า การก่อสร้างสามารถทำได้ตามกฎหมาย นั้น   

     วันที่3 สิงหาคม2566 นายนพดล  เภรีฤกษ์ โฆษกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ชี้แจงว่า การให้ความเห็นทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกี่ยวข้องกับกรณีนี้คือการตอบข้อหารือของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) โดยคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่ามีประเด็นที่ต้องพิจารณาสองประเด็น และมีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้

 

ประเด็นที่หนึ่ง การอนุญาตให้เอกชนใช้ประโยชน์ในที่ดินของ รฟม. เป็นทางเข้า - ออก โครงการก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยซึ่งเป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษ ถือเป็นธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องเพื่อประโยชน์ของ รฟม. และเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่เขตจตุจักรฯ พ.ศ. 2539 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่เขตจตุจักรฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2539 หรือไม่

โดยเห็นว่าเมื่อพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนดังกล่าวได้ตราขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ปรากฏตามคำปรารภของพระราชกฤษฎีกานี้ว่า เพื่อสร้างทางพิเศษตามโครงการรถไฟฟ้ามหานครระยะแรก โดยการตราพระราชกฤษฎีกานี้เป็นการกำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืนเพื่อให้เจ้าหน้าที่หรือผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากเจ้าหน้าที่มีสิทธิเข้าไปทำการสำรวจและเพื่อทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับอสังหาริมทรัพย์ที่จะต้องเวนคืนที่แน่นอน รวมทั้งให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่เวนคืนในการตกลงซื้อขายตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.  2530

ที่ดินที่ได้มาจากการซื้อขายในระหว่างที่พระราชกฤษฎีกานี้ยังมีผลใช้บังคับอยู่ย่อมถือว่าเป็นการได้ที่ดินมาโดยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ตามนัยคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.  422/2558 และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.  44/ 2559  ดังนั้น การใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวจึงต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืน กล่าวคือ เพื่อสร้างทางพิเศษตามโครงการรถไฟฟ้ามหานครระยะแรก แม้ต่อมาที่ดินดังกล่าวจะตกเป็นกรรมสิทธิ์ของ รฟม. โดยผลของมาตรา 88 แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2543

เนื่องจากมีการโอนเงินและทรัพย์สินที่เกี่ยวกับโครงการรถไฟฟ้ามหานครซึ่งเดิมเป็นของการทางพิเศษแห่งประเทศไทยมาให้องค์การรถไฟฟ้ามหานคร และ รฟม. ตามลำดับก็ตาม  ดังนั้น เมื่อ รฟม. ได้รับโอนที่ดินดังกล่าวมาจากองค์การรถไฟฟ้ามหานครจึงมีพันธะที่จะต้องใช้ที่ดินนั้นเพื่อประโยชน์สำหรับการดำเนินกิจการรถไฟฟ้ามหานครระยะแรกตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วยและเมื่อมาตรา4แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2543

ได้กำหนดนิยามคำว่า “กิจการรถไฟฟ้า” ว่าหมายถึง การจัดสร้าง ขยาย บูรณะ ปรับปรุง ซ่อมแซม และบำรุงรักษาระบบรถไฟฟ้า การเดินรถไฟฟ้า การจัดให้มีสถานที่จอดรถ การให้บริการ การอำนวยความสะดวก และการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการดังกล่าว การใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวจึงต้องเป็นไปเพื่อการจัดสร้าง ขยาย บูรณะ ปรับปรุง ซ่อมแซม และบำรุงรักษาระบบรถไฟฟ้า การเดินรถไฟฟ้า การจัดให้มีสถานที่จอดรถ การให้บริการ การอำนวยความสะดวกและการดำเนินกิจการอื่นที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการตามโครงการรถไฟฟ้ามหานครเท่านั้น

  กรณีที่ดินที่เป็นปัญหาตามข้อหารือนี้ รฟม. ได้จัดทำเป็นทางขึ้นลงสถานีรถไฟฟ้า สถานีรถไฟฟ้า ปล่องระบายอากาศ และจัดพื้นที่สำหรับเป็นที่จอดรถให้แก่ผู้ใช้บริการโครงการรถไฟฟ้ามหานคร สายเฉลิมรัชมงคล แต่ต่อมาได้นำพื้นที่บางส่วนไปอนุญาตให้เอกชนใช้เป็นทางเข้า - ออก เพื่อประกอบการขออนุญาตหรือยื่นแจ้งการก่อสร้างตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และเพื่อประโยชน์ของผู้พักอาศัยโครงการก่อสร้างอาคารชุดของเอกชนดังกล่าว

โดยประชาชนที่ประสงค์จะมาจอดรถ ณ บริเวณดังกล่าวไม่อาจใช้พื้นที่ที่เป็นทางเข้า - ออก นั้น เป็นพื้นที่สำหรับจอดรถได้อีกต่อไป ดังปรากฏตามวัตถุประสงค์หลักของบันทึกข้อตกลง เรื่อง การใช้ที่ดินของ รฟม. เป็นทางเข้า - ออก และการปรับปรุงพื้นที่ ระหว่าง รฟม. กับบริษัท อ. ลงวันที่ 26 มิถุนายน  2557ซึ่งให้สิทธิแก่บริษัท อ. ที่จะใช้พื้นที่ที่เป็นบริเวณจอดรถทั้งหมดเป็นอาคารสำนักงาน สำนักงานขาย และติดตั้งป้ายโฆษณาประชาสัมพันธ์โครงการก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยซึ่งเป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษของบริษัท อ. เป็นเวลา 30 เดือน

รวมทั้งยังอนุญาตให้ย้ายทางเข้า - ออก จากด้านติดปล่องระบายอากาศ ไปอยู่ด้าน ส.สมาคม กับขยายความกว้างทางดังกล่าวเพิ่มขึ้นอีก 6.60 เมตร พร้อมทั้งอนุญาตให้ใช้ทางเข้า - ออก ดังกล่าว ซึ่งพื้นที่ทั้งหมดดังกล่าวเป็นที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่เขตจตุจักรฯ พ.ศ. 2538 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดินในบริเวณที่ที่จะเวนคืน ในท้องที่เขตจตุจักรฯ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2539   

การดำเนินการดังกล่าวจึงเป็นไปเพื่อที่จะให้บริษัท อ. สามารถก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยซึ่งเป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษและประกอบธุรกิจอาคารชุดดังกล่าวได้ มิใช่เป็นไปเพื่อประโยชน์ของ รฟม. และประชาชนในอันที่จะใช้ประโยชน์บนพื้นที่ดังกล่าวตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืน ส่วนผลประโยชน์ที่ รฟม. ได้รับเป็นเพียงการตอบแทนการใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ซึ่งมิใช่วัตถุประสงค์หลักของการจัดตั้ง รฟม. หรือวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืน

 สำหรับข้ออ้างที่ว่า รฟม. ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ถูกเวนคืนนั้นจนสมประโยชน์ตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนแล้วนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่า การจะอ้างว่าได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินจนสมประโยชน์ได้นั้น ต้องปรากฏว่าได้ใช้ตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนจนหมดความจำเป็นไม่ต้องใช้เพื่อการนั้นอีก เช่น รฟม. เลิกเดินรถไฟฟ้าสายดังกล่าว หรือหมดความจำเป็นจะต้องมีทางเข้า - ออก

เพื่อโดยสารรถไฟฟ้า หรือเลิกใช้รถยนต์ในการเดินทางแล้ว  ดังนั้น ตราบใดที่กิจกรรมดังกล่าวยังคงมีอยู่ จะอ้างว่าได้ใช้จนสมประโยชน์แล้วมิได้  ด้วยเหตุผลดังกล่าว การนำที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนไปให้บริษัท อ. ใช้เป็นทางเข้า - ออก เพื่อประโยชน์แก่กิจการของบริษัท อ. จึงไม่ใช่เป็นการนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืน และไม่ใช่กิจการที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการของ รฟม.

      ประเด็นที่สอง การอนุญาตให้เอกชนใช้ประโยชน์ในที่ดินของ รฟม. เป็นทางเข้า - ออก โครงการก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยซึ่งเป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษ ถือเป็นการให้สิทธิใด ๆ ตามนัยมาตรา 75 ( 6) แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ.  2543 หรือไม่ อย่างไร

  เห็นว่า เมื่อได้วินิจฉัยในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า การอนุญาตให้เอกชนใช้ประโยชน์ในที่ดินของ รฟม. เป็นทางเข้า - ออก โครงการก่อสร้างอาคารชุดพักอาศัยซึ่งเป็นอาคารขนาดใหญ่พิเศษ ในกรณีดังกล่าว เป็นการนำที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืนไปใช้นอกเหนือวัตถุประสงค์แห่งการเวนคืนและไม่สามารถกระทำได้แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยในประเด็นนี้อีก

    ทั้งนี้ ปรากฏตามเรื่องเสร็จที่  237/2563 ซึ่งสำนักงานฯ ได้นำลงเผยแพร่ในเว็บไซต์ของสำนักงานฯ ตั้งแต่มีความเห็นดังกล่าวแล้วดังนั้น การกล่าวอ้างว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยว่าทำได้นั้นจึงไม่ถูกต้องตามความจริง