เปิดความเห็น“ทวีเกียรติ”ทำ“ประชามติ”ช่วงเวลาของการแก้รธน.ได้
เปิดความเห็นส่วนตน “ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ” หลังวินิจฉัยให้รัฐสภาจัดทำรธน.ฉบับใหม่ได้ ระบุสามารถทำ “ประชามติ” ในช่วงเวลาของการแก้รธน.ได้
ภายหลังศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยให้ “รัฐสภา” มีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้นั้น สำนักข่าวอิศรา ได้เผยแพร่คำวินิจฉัยส่วนตนของ นายทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 1 ในตุลาการ เสียงข้างมาก 8 ราย ที่วินิจฉัยว่ารัฐสภามีหน้าที่และอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ แต่ให้ทำประชามติก่อนว่าประชาชนต้องการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หากแล้วเสร็จต้องทำประชามติอีกครั้งว่าประชาชนเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ มีรายละเอียด ดังนี้
ประเด็นวินิจฉัย รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่
พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นรัฐธรรมนูญที่ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติโดยคะแนนเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งมีการประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ แบ่งออกเป็น 16 หมวด และมีจำนวน 279 มาตรา โดยเฉพาะในรัฐธรรมนูญ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยที่รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ เป็นกฎหมายกำหนดรูปแบบของประเทศ และความสัมพันธ์ของกลไกน้อยใหญ่ในการบริหารกิจการบ้านเมือง และที่สำคัญเป็นเหมือนสัญญาประชาคม ที่จะยอมให้รัฐมีบทบาทในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้มากน้อยเพียงใดภายใต้เงื่อนไขอย่างใด
แต่กระนั้นในยามที่สถานการณ์บ้านเมือง หรือความต้องการของประชาชนเปลี่ยนแปลงไป ก็อาจมีความจำเป็นต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติม ในรัฐธรรมนูญจึงต้องมีบทบัญญัติว่าด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้โดยเฉพาะ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ 2 ระดับ คือ ระดับที่สำคัญมาก จะกำหนดให้การแก้ไขเป็นไปได้ยากมาก และในส่วนระดับที่ไม่มีผกระทบต่อรูปแบบของรัฐ หรือโครงสร้างทางการเมืองมากนัก จะกำหนดให้แก้ไขได้ในระดับที่ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายทั่วไป โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายเป็นสำคัญ
เหตุที่แยกเป็น 2 ระดับเช่นนี้ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญนี้ได้มีเจตนารมณ์ที่จะให้มีการพัฒนาปฏิรูปบ้านเมืองให้เป็นไปโดยสุจริต ขจัดการทุจริตคอร์รัปชันให้ลดน้อยหรือหมดไป จึงมีความจำเป็นต้องสร้างกลไกต่าง ๆ เพื่อเป็นแนวทางให้มีการดำเนินการไปสู่ผลสัมฤทธิ์ดังกล่าว การแก้ไขรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องสำคัญจึงกำหนดให้ต้องผ่านการทำประชามติจากประชาชนก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมจึงจะเกิดผล และให้มีการคำนึงถึงทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง อันเป็นการป้องกันมิให้ใช้เสียงข้างมาก โดยไม่คำนึงถึงเสียงข้างน้อยอย่างที่เคยปรากฏในอดีต
โดยในรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 มีความมุ่งหมายกำหนดข้อห้ามในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตลอดจนในบทบัญญัติแห่งมาตรานี้ ยังเป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เนื่องจากบทบัญญัติมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ของรัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดรูปแบบการปกครองประเทศว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อันเป็นหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
รัฐธรรมนูญมาตรา 256 มีความมุ่งหมายกำหนดหลักเกณฑ์ กระบวนการ และเงื่อนไขในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยการขอแก้ไขเพิ่มเติมอาจมาจากฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 5 หมื่นคน โดยบทบัญญัติในลักษณะนี้ ได้บัญญัติเป็นครั้งแรกไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2475 มาตรา 63 และบัญญัติทำนองเดียวกันในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ
โดยรัฐธรรมนูญปี 2560 ได้ปรับปรุงหลักเกณฑ์และวิธีการในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญบางประการ เพื่อป้องกันการใช้เสียงข้างมากแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยไม่คำนึงถึงเสียงข้างน้อย และให้ความสำคัญกับวุฒิสภาเพื่อให้ได้ความเห็นชอบจากทุกภาคส่วนที่มีหน้าที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นจึงเห็นว่า รัฐธรรมนูญย่อมสามารถจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมได้ โดยต้องดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้เท่านั้น
ในประวัติศาสตร์การแก้ไขรัฐธรรมนูญไทย ตั้งแต่ฉบับปี 2475 จนถึงฉบับปี 2534 เป็นการเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร โดยในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2534 (ฉบับที่ 6) ปี 2539 เพื่อเพิ่มหมวด 12 ว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตั้งแต่มาตรา 211 ทวิ ไปจนถึงมาตรา 211 เอกูนวีสติ โดยการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นและนำมาสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นอำนาจของรัฐสภา โดยไม่มีการลงมติ ต่อมารัฐธรรมนูญ 2550 แม้ไม่มีบทบัญญัติให้ต้องลงประชามติ แต่เป็นครั้งแรกที่มีกระบวนการที่ให้รัฐธรรมนูญลงประชามติโดยตรงจากประชาชน ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบันได้ผ่านการลงมติของประชาชนเมื่อวันที่ 7 ส.ค. 2559 และประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 6 เม.ย. 2560 จึงถือได้ว่าประชาชนชาวไทยเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนี้ องค์กรทั้งหลายตามรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล ฯลฯ ล้วนเป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น องค์กรเหล่านี้จึงมีอำนาจเท่าที่ผู้สถาปนารัฐธรรมนูญกำหนดให้มี
อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดโครงสร้างและกลไกทางการเมืองไว้ย่อมต้องสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญย่อมไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นเอง โดยรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีองค์กรผู้มีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมทั้งกระบวนการต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง อาจจะให้มีการลงประชามติในประเด็นของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหรือไม่ก็ได้
ในกรณีที่มีการกำหนดให้มีการจัดทำประชามติในประเด็นของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เนื่องจากผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (ประชามติ) เห็นว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในบางประเด็นมีความสำคัญหรือเปลี่ยนแปลงหลักการที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเคยกำหนดไว้ ยิ่งในกรณีที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เห็นว่า หลักการบางหลักการที่ไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ เช่น รูปของรัฐหรือการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก็จะกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่าห้ามแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าว
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เท่ากับเป็นการแก้ไขหลักการสำคัญที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญต้องการปกป้องคุ้มครองไว้ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องดำเนินการให้ผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือการให้ประชาชนเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนนั่นเอง
รัฐธรรมนูญไทยฉบับปัจจุบัน ต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับอื่น ๆ ในประเด็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพราะบัญญัติไว้ในมาตรา 256 (8) ว่า จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติของประชาชนซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในกรณีที่จะมีการแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 15 ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรายมาตรา หรือการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 18-22/2555 ที่วินิจฉัยว่า “ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”
ในส่วนของวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเริ่มต้นการเสนอญัตติมาจากคณะรัฐมนตรี หรือจาก ส.ส. หรือจากสมาชิกรัฐสภา (ส.ส.-ส.ว.) หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันก็ตาม ญัตตินั้นจะต้องเสนอต่อรัฐสภา และให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาตามขั้นตอนของรัฐธรรมนูญ
แม้การพิจารณาเนื้อหาของการแก้ไขเพิ่มเติมในรายละเอียดนอกจากข้อห้ามแก้ไขหลักการตามมาตรา 255 แล้ว การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติมโดย ส.ส. และ ส.ว. เอง โดยมีศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ตรวจสอบเนื้อหาและกระบวนการตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนด คือ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น มีกรณีฝ่าฝืนข้อห้ามแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 หรือไม่ หรือจะต้องดำเนินการจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ในกรณีเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมในเนื้อหาสำคัญตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้หรือไม่ ตามมาตรา 256 (9)
พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐสภาย่อมมีหน้าที่และอาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่กระนั้นอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มีลักษณะเป็นอำนาจที่แตกต่างจากอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็นชอบกฎหมายที่เป็นอำนาจนิติบัญญัติตามปกติ เนื่องจากเป็นอำนาจสำคัญที่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐธรรมนูญอันเป็นที่มาของสถาบันและองค์กรต่าง ๆ ที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ รวมถึงรัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรที่ได้รับมอบหมายให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญด้วย
ในกรณีเช่นนี้ รัฐสภาจึงต้องทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบหมายอย่างเคร่งครัด ไม่อาจใช้อำนาจนอกเหนือจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ ไม่ว่าจะเป็นการละเมิดข้อห้ามแก้ไขเพิ่มเติมหลักการพื้นฐานของประเทศ หรือดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่มีลักษณะเป็นการโอนอำนาจการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาไปให้องค์กรอื่นเป็นผู้กระทำการแทน (โดยสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีอำนาจเด็ดขาดอิสระจากรัฐสภาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ) ได้
สรุปได้ว่า
1.รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการดำเนินการแก้ไขบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
2.การแก้ไขดังกล่าวจะต้องไม่กระทบหลักสำคัญ ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 255
3.รัฐสภาเท่านั้นเป็นผู้มีหน้าที่และอำนาจในการดำเนินการ โดยอาจแต่งตั้งกรรมาธิการ (กมธ.) หรือสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ก็ได้ แต่มิใช่มอบอำนาจให้ ส.ส.ร. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ดำเนินการอย่างเป็นอิสระเด็ดขาดจากรัฐสภา เพราะที่มาของ ส.ส.ร. ดังกล่าวแม้จะเป็นอย่างเดียวกับการได้มาซึ่ง ส.ส. แต่ ส.ส.ร. ก็ไม่ใช่ส่วนหนึ่งของรัฐสภา
ดังนั้น เมื่อมี ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนอยู่แล้ว จึงไม่จำเป็นต้องมีการเลือกตั้ง ส.ส.ร. โดยตรงเพื่อมาทำหน้าที่เดียวกันอีก
4.ต้องดำเนินการทำประชามติในเรื่องที่แก้ไข
5.การขอความเห็นชอบให้ประชาชนลงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจึงอาจตั้งเป็นคำถาม 2 ข้อ คือ
1) ท่านเห็นชอบกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นใช้แทนรัฐธรรมนูญ 2560 หรือไม่ หากตอบไม่เห็นชอบ ต้องตอบข้อ 2
2) หากท่านเห็นชอบกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้ทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ ท่านเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่แนบมาพร้อมนี้หรือไม่
อย่างไรก็ตาม ควรตระหนักสำนึกว่า การมีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับได้ จะทำให้ความเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศไม่มั่นคง เพราะอาจถูกยกเลิกทั้งฉบับได้ตลอดเวลา
อาศัยเหตุผลข้างต้น จึงมีความเห็นว่า รัฐสภาย่อมมีหน้าที่และอำนาจแก้ไขเพิ่มเติม หรือจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ได้ ตราบเท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 โดยต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการมาตรา 256 แต่จะโอนอำนาจดังกล่าวไปให้องค์กร เป็นผู้ทำแทนไม่ได้ ทั้งนี้รัฐสภาอาจแต่งตั้ง กมธ. หรือ ส.ส.ร. เพื่อดำเนินการดังกล่าวได้
ส่วนมาตรา 256 (8) ที่บัญญัติว่า “…ก่อนดำเนินการตาม (7) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติ…” มิได้มีเจตนารมณ์ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนเสนอญัตติแต่ประการใด ดังนั้น การจัดให้มีการออกเสียงประชามติจึงสามารถทำได้ในช่วงเวลาของการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั่นเอง
ข่าวที่เกี่ยวข้อง :