แซนด์บ็อกซ์คริปโต vs เบี้ยกุดชุม: บทเรียน 20 ปี สกุลเงินทางเลือก รอดหรือร่วง?

ขณะที่รัฐบาลไทยกำลังผลักดันแนวคิด "แซนด์บ็อกซ์" เพื่อทดลองให้นักท่องเที่ยวต่างชาติใช้คริปโตเคอร์เรนซี ใน "จังหวัดภูเก็ต" ท่ามกลางข้อถกเถียงด้านกฎหมายและผลกระทบต่อระบบการเงิน

น่าสนใจว่าเมื่อ 20 ปีก่อน เคยมีความพยายามสร้างสกุลเงินทางเลือกในระดับชุมชนที่ชื่อ "เบี้ยกุดชุม" โดยชาวบ้านในจังหวัดยโสธร ก่อนจะต้องยุติลงเพราะติดขัดปัญหากฎหมาย 

นายพิชัย ชุณหวชิร รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง บอกว่า รัฐบาลมีแนวคิดที่จะสร้างพื้นที่ทดลอง หรือ แซนด์บ็อกซ์ ในจังหวัดภูเก็ต เพื่อให้นักท่องเที่ยวต่างชาติสามารถใช้คริปโตเคอร์เรนซีในการซื้อสินค้าและบริการได้ โดยจะมีการใช้ระบบดิจิทัลวอลเล็ตที่เชื่อมกับธนาคารเป็นตัวกลางในการแลกเปลี่ยน

อย่างไรก็ตาม แผนดังกล่าวต้องฟังความเห็นจากธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) ก่อน เพราะมีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลของ ธปท.ตาม พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ.2501 ซึ่งต้องมีการหารือในรายละเอียดถึงแนวทางการกำกับดูแลระบบชำระเงินผ่านคริปโทเคอร์เรนซี

ย้อนอดีตเมื่อปี 2543 ชุมชน 5 หมู่บ้านในจังหวัดยโสธรเคยริเริ่มใช้ "เบี้ยกุดชุม" เป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการภายในชุมชน แต่ต้องยุติลงหลังจาก ธปท. แจ้งว่าอาจขัดต่อกฎหมาย จนนำไปสู่การวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา ในปี 2550

ในการวินิจฉัยเรื่องนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ให้ความเห็นที่น่าสนใจและเป็นบรรทัดฐานสำคัญเกี่ยวกับการใช้สื่อกลางแลกเปลี่ยนอื่นนอกเหนือจากเงินบาท โดยมีรายละเอียดดังนี้:

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา

กระทรวงการคลังได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กค 1004/16139 ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2549 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า

สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติได้เสนอให้กระทรวงการคลังและ ธนาคารแห่งประเทศไทยสนับสนุนการใช้เบี้ยกุดชุมเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการ โดยพิจารณาปรับปรุงแก้ไขพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 และพระราชบัญญัติการธนาคาร พาณิชย์ พ.ศ. 2505 ตลอดจนจัดทำโครงการศึกษาวิจัยหรือสนับสนุนให้มีการทดลองดำเนิน โครงการพึ่งตนเองของชุมชนแล้วนำผลการศึกษาวิจัยเสนอรัฐบาลเพื่อพิจารณาจัดทำนโยบายต่อไป

ธนาคารแห่งประเทศไทยเห็นควรสนับสนุนโครงการเบี้ยกุดชุมตามข้อเสนอของ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติโดยเสนอว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสามารถอาศัย อำนาจตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 อนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา ได้อย่างมีเงื่อนไข โดยไม่ต้องแก้ไขกฎหมายว่าด้วยเงินตราและกฎหมายว่าด้วยการธนาคารพาณิชย์

ในการนี้ได้มอบหมายให้ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร่วมกับ สถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแก่น ดำเนินการจัดทำโครงการศึกษาวิจัยหรือสนับสนุนให้มี การทดลองดำเนินโครงการพึ่งตนเองของชุมชน ซึ่งกระทรวงการคลังได้รับทราบความเห็นดังกล่าว และมอบหมายให้ผู้แทนกระทรวงการคลัง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) เข้าร่วมสังเกตการณ์

ผลการศึกษาวิจัยโครงการพึ่งตนเองของชุมชน กรณีเบี้ยกุดชุม สรุปได้ว่า โครงการเบี้ยกุดชุมมีประโยชน์และกระตุ้นกิจกรรมในทางเศรษฐกิจภายในชุมชน ช่วยให้เกิดการออม เงินบาท และช่วยให้สมาชิกช่วยเหลือพึ่งพาและปฏิสัมพันธ์กันอย่างต่อเนื่อง ทำให้ชุมชนเข้มแข็ง สามารถพึ่งพาตนเองได้

ทั้งนี้ ขอบเขตและพฤติกรรมของโครงการเบี้ยกุดชุมที่ผ่านมาไม่ก่อให้เกิด ผลเสียต่อความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หากดำเนินการภายในขอบเขตจำกัด ไม่ทำให้ ประชาชนทั่วไปเข้าใจผิดว่าเป็นเงินตราของรัฐบาล และมีระบบการบริหารจัดการในลักษณะกำกับดูแล ตนเองอย่างเหมาะสมแล้วก็สมควรอนุญาตให้ดำเนินการได้

นอกจากนั้น โดยที่เบี้ยกุดชุมเป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนระหว่างสมาชิกในชุมชนที่มิได้มีความประสงค์จะนำออกใช้แทนเงินตราประจำชาติ จึงไม่ขัดกับเจตนารมณ์ของมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 ที่ห้ามมิให้ ผู้ใดทำ จำหน่าย ใช้ หรือนำออกใช้ซึ่งวัตถุหรือเครื่องหมายใด ๆ แทนเงินตรา เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ธนาคารแห่งประเทศไทยได้พิจารณารายงานผลการศึกษาวิจัยโครงการดังกล่าว แล้วมีความเห็นแตกต่างจากคณะวิจัยในประเด็นข้อกฎหมาย โดยเห็นว่า พระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 มีเจตนารมณ์ที่จะให้มีระบบเงินตราของรัฐบาลเป็นระบบหลักเพียงระบบเดียวจึงมี บทบัญญัติมาตรา 9

เมื่อโครงการเบี้ยกุดชุมมีการใช้เบี้ยกุดชุมเป็นวัตถุหรือเครื่องหมายใด ๆ เป็น สื่อกลางในการแลกเปลี่ยนแทนเงินบาท กรณีย่อมเข้าองค์ประกอบการกระทำตามที่มาตราดังกล่าว ห้ามไว้ และหากยินยอมให้มีการอ้างเจตนาว่า ไม่ได้มุ่งประสงค์นำออกใช้แทนเงินบาทเพราะใช้เพียงระหว่างสมาชิกแล้ว ในอนาคตถ้ามีรายอื่น ๆ ออกใช้วัตถุใดแทนเงินบาทในทำนองเดียวกันและมี การใช้ระหว่างสมาชิกในเขตพื้นที่กว้างขึ้น รัฐก็จะไม่สามารถควบคุมดูแลได้

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้กรณีเบี้ยกุดชุมเกิดซ้อยุติ ธนาคารแห่งประเทศไทยจึงได้เสนอ ให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตราฯ พิจารณาอนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินบาทได้โดยมีขอบเขตและเงื่อนไข ดังนี้

1. ให้ใช้เบี้ยกุดชุมได้เฉพาะภายใน 5 หมู่บ้าน ได้แก่ หมู่บ้านท่าลาด หมู่บ้านโสก ชุมปูน หมู่บ้านสันติสุข หมู่บ้านกุดหิน อำเภอกุดชุม และหมู่บ้านโคกกลาง อำเภอทรายมูล จังหวัด ยโสธร

2. ต้องมีข้อความปรากฏบนเบี้ยกุดชุมให้ชัดเจนว่า “มิใช่เงินที่ชำระหนี้ได้ตาม กฎหมาย"

3. ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งขึ้นบริหารจัดการเบี้ยกุดชุมซึ่งสมาชิกเป็นผู้เลือก โดยมีอำนาจออกกฎเกณฑ์และระเบียบต่าง ๆ ในการบริหารจัดการ โดยรวมถึงเรื่องต่อไปนี้

• ปริมาณเบี้ยที่จะออกใช้ และจำนวนสูงสุดที่จะออกให้แก่สมาชิกแต่ละราย
• จำนวนสมาชิกสูงสุดเพื่อที่คณะกรรมการสามารถดูแลได้โดยทั่วถึง
• ขอบเขตธุรกรรมที่จะใช้เบี้ยได้
• การบริหารจัดการในกรณีเบี้ยเก่าหรือชำรุด
• ระบบการควบคุมภายในเกี่ยวกับการพิมพ์ การออกใช้ และการบริหารจัดการ
• การระงับใช้เบี้ยในกรณีที่คณะกรรมการเห็นว่า มีเหตุการณ์ที่อาจลุกลาม จะก่อให้เกิดความเสียหายแก่สมาชิกหรือชุมชนทั้งนี้ เมื่อมีการออกหรือเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์หรือระเบียบในเรื่องต่าง ๆ ใน แต่ละครั้ง ให้คณะกรรมการแจ้งธนาคารแห่งประเทศไทยทราบเป็นหนังสือ

กระทรวงการคลังได้พิจารณารายงานผลการศึกษาวิจัยฯ ความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทย และข้อเสนอของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติแล้ว เห็นว่า โดยที่คณะวิจัยฯ และธนาคารแห่งประเทศไทยมีความเห็นแตกต่างกันในข้อกฎหมาย จึงหารือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในประเด็นดังต่อไปนี้ คือ

1.การใช้เบี้ยกุดชุมเข้าข่ายต้องห้ามตาม มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 หรือไม่ 

2.หากการใช้เบี้ยกุดชุมเข้าข่าย ต้องห้ามตามมาตรา 9 แล้ว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติดังกล่าว อนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุมภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนดโดยไม่เป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ ของกฎหมายได้หรือไม่

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงการคลัง โดยมีผู้แทนกระทรวงการคลัง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยเป็น ผู้ชี้แจงข้อเท็จจริง ปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมสรุปได้ว่า

เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2543 สมาชิกใน ชุมชน 5 หมู่บ้าน ได้แก่ หมู่บ้านท่าลาด หมู่บ้านโสกชุมปูน หมู่บ้านสันติสุข หมู่บ้านกุดหิน อำเภอ กุดชุม และหมู่บ้านโคกกลาง อำเภอทรายมูล จังหวัดยโสธร ได้นำเบี้ยกุดชุม ซึ่งคณะกรรมการ เบี้ยกุดชุมออกให้แก่สมาชิกไปใช้เป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยน โดยมีหลักเกณฑ์การใช้เบี้ยกุดชุม คือ

1. ใช้ได้เฉพาะสมาชิกในชุมชน
2. มูลค่าการแลกเปลี่ยนขึ้นอยู่กับการตกลงระหว่างผู้ซื้อและ ผู้ชาย
3. ไม่สามารถแลกเปลี่ยนเป็นเงินบาทได้
4. ใช้แลกเปลี่ยนได้เฉพาะสินค้าที่เกี่ยวข้อง กับเกษตรและบริการที่ผลิตได้ในชุมชนเท่านั้น

ทั้งนี้การใช้เบี้ยกุดชุมจะขึ้นอยู่กับการยอมรับระหว่าง ผู้ซื้อกับผู้ชาย และทั้งสองฝ่ายสามารถต่อรองจำนวนของเบี้ยที่จะใช้ในการแลกเปลี่ยนเพื่อให้เกิดความพอใจได้

อย่างไรก็ตาม ภายหลังการใช้เบี้ยกุดชุมได้หนึ่งสัปดาห์ ธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ได้มีหนังสือแจ้งให้ชุมชนยุติการใช้เบี้ยกุดชุม เนื่องจากเห็นว่าอาจเข้าข่ายผิดกฎหมาย

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) ได้พิจารณาปัญหาข้อหารือประกอบกับ ข้อเท็จจริงข้างต้นแล้ว มีความเห็นดังต่อไปนี้

ประเด็นที่หนึ่ง การใช้เบี้ยกุดชุมเข้าข่ายต้องห้ามตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติ เงินตรา พ.ศ. 2501 หรือไม่ เห็นว่า โดยที่มาตรา9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตรา พ.ศ. 2501 ได้บัญญัติห้ามผู้ใดทำ จำหน่าย ใช้หรือนำออกใช้ซึ่งวัตถุหรือเครื่องหมายใด ๆ แทนเงินตรา เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง แต่พระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้มีบทบัญญัติ กำหนดความหมายของคำว่า “เงินตรา” ไว้ จึงต้องหาความหมายของคำว่า “เงินตรา” เพื่อประกอบการพิจารณาว่าเบี้ยกุดชุมเป็นวัตถุแทนเงินตราหรือไม่

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) เห็นว่า เงินตรา คือ สิ่งที่ใช้เป็นสื่อกลาง ในการแลกเปลี่ยนหรือการชำระหนี้ ซึ่งสอดคล้องกับความหมายในพจนานุกรมฉบับ ราชบัณฑิตยสถาน" โดยเงินตราในระบบเงินตราของประเทศไทย ได้แก่ เหรียญกษาปณ์และธนบัตร และมีหน่วยนับเป็น "บาท"

กรณีตามข้อหารือ เบี้ยกุดชุมนำมาใช้เป็นสื่อกลางในการแลกเปลี่ยนสินค้าการเกษตร หรือบริการที่ผลิตได้ในชุมชน เบี้ยกุดชุมจึงมีสาระสำคัญเช่นเดียวกับเงินตรา ดังนั้น เมื่อได้มีการทำ เบี้ยกุดชุมและนำออกให้สมาชิกใช้โดยไม่ได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงเป็น การกระทำที่เข้าข่ายต้องห้ามตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตราฯ

ประเด็นที่สอง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติ ดังกล่าวอนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุมภายใต้ขอบเขตและเงื่อนไขที่รัฐมนตรีกำหนดโดยไม่เป็นการขัดต่อ เจตนารมณ์ของกฎหมายได้หรือไม่ เห็นว่า เมื่อมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตราฯ บัญญัติห้าม ผู้ใดทำ จำหน่าย ใช้หรือนำออกใช้ซึ่งวัตถุหรือเครื่องหมายใด ๆ แทนเงินตรา เว้นแต่จะได้รับอนุญาต จากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

ดังนั้น การอนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุมย่อมเป็นอำนาจของ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง โดยรัฐมนตรีฯ อาจกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขใด ๆ ในการอนุญาต ก็ได้ อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการอนุญาตเป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามคำว่า “คำสั่งทาง ปกครอง” ในมาตรา 4” แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ในการพิจารณากำหนดขอบเขตและเงื่อนไขดังกล่าวจึงกระทำได้เท่าที่จำเป็นเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ กฎหมายซึ่งเป็นไปตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 12) มีข้อสังเกตเพิ่มเติมว่า ในการกำหนด ขอบเขตหรือเงื่อนไขในการอนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุม นอกจากจะต้องดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตาม เจตนารมณ์ของมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเงินตราฯ ที่ประสงค์ให้มีระบบเงินตราของประเทศเป็น ระบบหลักเพียงระบบเดียว คือ เงินบาทแล้ว ยังควรคำนึงถึงการคุ้มครองประโยชน์ของสมาชิกที่ใช้เบี้ยกุดชุมในกรณีที่มีการเลิกใช้เบี้ยกุดชุมด้วย

เนื่องจากเบี้ยกุดชุมเกิดจากความเชื่อมั่นระหว่าง สมาชิกชุมชน 5 หมู่บ้านในจังหวัดยโสธรที่ยอมรับเบี้ยกุดชุมในการแลกเปลี่ยนสินค้าหรือบริการ หากเมื่อใดที่ความเชื่อมั่นดังกล่าวสิ้นสุดลงย่อมจะส่งผลกระทบต่อสมาชิกที่ครอบครองเบี้ยกุดชุม ซึ่งไม่อาจจะใช้เบี้ยในการแลกเปลี่ยนสินค้าหรือบริการอันก่อให้เกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจแก่บุคคลดังกล่าว

แซนด์บ็อกซ์คริปโต vs เบี้ยกุดชุม

จากคำวินิจฉัยพบสิ่งที่น่าสนใจคือ แม้คณะกรรมการกฤษฎีกาจะวินิจฉัยว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังสามารถอนุญาตให้มีการใช้สื่อกลางแลกเปลี่ยนอื่นได้ตามมาตรา 9 แห่ง พ.ร.บ.เงินตรา แต่ต้องมีการกำหนดขอบเขตและเงื่อนไขที่รัดกุม โดยเฉพาะในประเด็นต่อไปนี้

1. การควบคุมพื้นที่และผู้ใช้งาน: ในกรณีเบี้ยกุดชุม มีการจำกัดการใช้งานเฉพาะ 5 หมู่บ้านและสมาชิกในชุมชน แต่สำหรับคริปโทในภูเก็ต การควบคุมอาจทำได้ยากกว่า เพราะเป็นพื้นที่ท่องเที่ยวที่มีผู้คนหมุนเวียนเข้าออกตลอดเวลา

2. การป้องกันผลกระทบต่อระบบเงินบาท: แม้เบี้ยกุดชุมจะใช้ในวงจำกัดและไม่สามารถแลกเปลี่ยนเป็นเงินบาทได้ แต่คริปโทเคอร์เรนซีมีมูลค่าที่ผันผวนและสามารถแลกเปลี่ยนเป็นสกุลเงินต่างๆ ได้ทั่วโลก จึงอาจกระทบต่อเสถียรภาพของค่าเงินบาท

3. การคุ้มครองผู้ใช้งาน: คณะกรรมการกฤษฎีกาเน้นย้ำถึงความสำคัญของการคุ้มครองผู้ใช้งานในกรณีที่ระบบล้มเหลว ซึ่งในกรณีคริปโทมีความเสี่ยงสูงกว่าเบี้ยกุดชุมมาก เนื่องจากมูลค่าที่ผันผวนและความเสี่ยงทางไซเบอร์

4. ระบบการกำกับดูแล: เบี้ยกุดชุมมีคณะกรรมการที่ชุมชนเลือกขึ้นมาดูแล แต่สำหรับคริปโท จำเป็นต้องมีระบบกำกับดูแลที่ซับซ้อนกว่า ทั้งในแง่การตรวจสอบธุรกรรม การป้องกันการฟอกเงิน และการคุ้มครองผู้บริโภค

5. การป้องกันการลุกลาม: ธปท. เคยกังวลว่าหากอนุญาตให้ใช้เบี้ยกุดชุม อาจมีการขยายการใช้งานไปยังพื้นที่อื่น ซึ่งในกรณีคริปโท ความเสี่ยงนี้ยิ่งสูงขึ้น เพราะเป็นเทคโนโลยีที่แพร่กระจายได้ง่ายและรวดเร็ว

ดังนั้น หากรัฐบาลจะดำเนินโครงการแซนด์บ็อกซ์คริปโทในภูเก็ต ควรต้องมีการวางระบบควบคุมที่เข้มงวดกว่ากรณีเบี้ยกุดชุมหลายเท่า เพราะมีความเสี่ยงและผลกระทบในวงกว้างกว่ามาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งต้องมีการประสานงานอย่างใกล้ชิดระหว่างกระทรวงการคลัง ธปท. และหน่วยงานกำกับดูแลอื่นๆ เพื่อให้มั่นใจว่าการทดลองนี้จะไม่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินของประเทศ

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การใช้เบี้ยกุดชุมแทนเงินตรา