7ปี "ข้อตกลงคุณธรรม" กับ 10% หน่วยงานมีพฤติกรรม "เสี่ยงโกง" แบบเดิมๆ

"ยังมีหน่วยงานรัฐอีก 10% พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์ ตาม ข้อตกลงคุณธรรม" คือ ต้องเขียน รายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยงทุจริต"

นี่คือเสียงสะท้อนจาก "นายวิชัย อัศรัสกร รองประธานองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) หรือ ACT (Anti-Corruption Organization of Thailand) ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ "ฐานเศรษฐกิจ" ในโอกาสส่งท้ายปีเก่าต้อนรับปีใหม่ 2565
 
เป็นการบอกเล่าถึงภาพรวมประสิทธิ อิทธิฤทธิ์ของ "ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact)" ที่จากเดิมเป็นเพียงแค่ไอเดียที่นำโมเดลมาจากต่างประเทศ จนปัจจุบันเป็นหนึ่งในกฎหมายที่แทรกซึมอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างโครงการขนาดใหญ่ของประเทศไทย

คุณวิชัยบอกว่า ข้อตกลงคุณธรรม เป็นกลไกที่ต่างประเทศใช้ในการป้องกันทุจริตจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐโดยเฉพาะในหลายประเทศ ซึ่ง "องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International" หรือ TI รวมทั้ง "องค์การสหประชาชาติ" หรือ UN มองว่ากลไกนี้เป็นประโยชน์ 

โดยปกติการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จะมีเพียง 2 ส่วน คือ หน่วยงานภาครัฐหรือรัฐวิสาหกิจ กับ ผู้เข้าประมูล โดยมี "นักการเมือง" เข้ามามีส่วนร่วมด้วย เรียกว่าสามเส้ามีส่วนร่วมในการประมูล 

แต่ข้อตกลงคุณธรรมจะดึงภาคประชาชน เข้ามาเป็น "ผู้สังเกตการณ์ (Observer)" ที่หมายรวมถึง เอกชน อดีตข้าราชการ นักวิชาชีพต่าง ที่ไม่มีส่วนได้เสียจากการประมูล และที่สำคัญคือไม่ได้มาจากใบสั่งนักการเมือง  

จุดเริ่มต้นของข้อตกลงคุณธรรม ในไทยเกิดขึ้นใน "ยุคคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช."  คือ พ.ศ. 2558 ทั้งที่มีความพยายามนำเสนอรัฐบาลก่อนหน้านั้นแต่ถูกเมินเฉย แต่ยุคคสช.นำมาใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จนถึงปัจจุบันถึง พ.ศ. 2564 ถือว่าได้ผลเกินคาด โดยผู้สังเกตการณ์เข้าไปมีส่วนร่วมนั่งประชุมกับหน่วยงานที่มีการจัดซื้อจัดจ้าง จึงไม่ใช่แค่การรับฟังข้อมูล

"ถ้าผู้สังเกตการณ์พบว่ามีสิ่งที่ผิดปกติก็จะเขียนรายงานที่เรียกว่า ข้อกังวลในของผู้สังเกตการณ์ notification report (NR) เป็นการมีส่วนร่วมอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดของภาคประชาชน"

คุณวิชัยเล่าว่า ปี 2558 -2564 มีทั้งหมด 96 โครงการที่อยู่ภายใต้ข้อตกลงคุณธรรม คิดเป็นเงินประมาณกว่า 814,000 ล้านบาท สามารถประหยัดงบประมาณได้  กว่า 150,000 ล้านบาท  

และนอกจากโครงการจัดซื้อจัดจ้างแล้วยังมีโครงการในรูปแบบ PPP หรือ โครงการร่วมลงทุนรัฐ - เอกชน ที่ช่วยให้ประหยัดงบประมาณได้อีก 37,000 กว่าล้านบาท ดังนั้นในแง่ตัวเลขของการเงินทั้งจากหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ และโครงการ PPP เราช่วยประหยัดงบประมาณแผ่นดินได้ชัดเจนมา

"ไม่ใช่ว่าประหยัดเงินอย่างเดียว เพราะเรายังเน้นเรื่องคุณภาพสินค้าและบริการ ภาษาวัยรุ่นเรียกว่าต้องตรงปกด้วย คุณภาพและบริการสำคัญมาก และงบประมาณก็ต้องตามสมควรด้วย"

นอกจากนี้ ผู้เข้าประมูลยังไม่ใช่ผู้ที่เคยประมูลรายเดิมๆเท่านั้น แต่ยังช่วยให้เอกชนรายใหม่ๆเข้ามาแข่งขันได้ด้วย และกระบวนการนี้นักการเมืองแทรกแซงยาก ต่างจากอดีตที่แทรกแซงผ่านข้าราชการ หรือเอกชนที่เข้ามาประมูล ซึ่งเป็นจุดสำคัญ เพราะในอดีตที่ผ่านมาที่มีการทุจริตคอร์รัปชัน มาจากการแทรกแซงของนักการเมือง ทำให้ข้าราชการดีดีทนไม่ไหว แต่ถ้าเขาไม่ทำก็จะมีปัญหากับอนาคตของเขา

ผู้สังเกตการณ์จึงเข้าไปเป็นกันชน ไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซงได้ ประชาชนก็จะได้ประโยชน์จากตรงนี้ เพราะผู้สังเกตการณ์มีอำนาจตามกฎหมาย มีหน้าที่และมีอำนาจตามกฎหมาย นักการเมืองจะบอกข้าราชการว่าอย่าไปฟังผู้สังเกตการณ์ อันนี้ก็ไม่ได้ เพราะเป็นไปตามกฎหมาย ตามพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง ทำให้ข้าราชการดีดีเขามีที่พิง

"ถ้านักการเมืองสั่งว่า ถ้าคุณไม่เลือกคนนี้ ราคาต้องแบบนี้ สมมติราคาถนน 1 พันล้าน แต่คุณต้องเอาเงินทอน 500 ล้าน ให้เป็น 1,500 ล้านบาท หรือ 2,000 ล้านบาท ถ้าไม่ทำตามคำสั่งก็จะถูกย้าย ถูกกดดัน แต่ข้าราชเขาก็บอกว่าทำไม่ได้ เพราะผู้สังเกตการณ์ดูอยู่ ถ้าทำก็เดือดร้อน อาจจะติดคุกหลังเกษียณ หรือก่อนเกษียณ ดังนั้นกลไกนี้จึงเป็นกลไกที่ปกป้องคนดีให้มีที่ยืน ไม่งั้นก็จะมีแต่คนไม่ดีที่มีที่ยืน ได้รับประโยชน์ และได้รับเงินทอน"

นอกจากตัวเลขการเงินที่ประหยัดแล้ว ก็ไม่ได้หมายถึงว่าจะมีการทุจริตกันเสมอไป ก็ต้องแยกเป็นสองส่วนคือ 

1. เกิดจากการทุจริตคอร์รัปชัน
2. เกิดจากความไม่รู้  หรือ ด้อยประสิทธิภาพ 

ดังนั้นข้อตกลงคุณธรรมจะแก้ปัญหาในแง่ของการเสริมประสิทธิภาพภาครัฐด้วย เพราะโลกในการแข่งขัน เอกชนพัฒนาไปไกลแล้ว ภาคประชาชนมีความตื่นตัว แต่ภาครัฐยังมีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพ

 

ข้าราชการมีความเข้าใจในข้อตกลงคุณธรรมากกว่าอดีตหรือไม่?

ในแง่ของหน่วยงานราชการที่เข้าร่วมข้อตกลงคุณธรรม 100 กว่าหน่วยงานมีความเข้าใจดีมากขึ้น ตอนเริ่มแรกปี 58 ต่างคนต่างงง ว่าจะเข้ามาตรวจสอบ หรือมาจับผิดฉันหรอ ตอนนี้ผ่านมา 8 ปี ต้องแยกเป็นหน่วยงานที่เข้าใจและยังไม่เข้าใจ แต่ขอไม่เปิดเผยว่าหน่วยงานใดบ้าง

1. มีความเข้าใจแล้วจำนวน 90% ของหน่วยงาน ค่อนข้างยินดีให้ผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมประชุม ปัญหาจากอดีตที่ไม่เข้าใจก็ไม่มีแล้ว และเขายังรู้ด้วยว่าองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันและผู้สังเกตการณ์เข้าไปช่วยงานเขา ช่วยลดงบประมาณ ช่วยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น 
2. ยังมีความไม่เข้าใจ จำนวน 10% ของหน่วยงาน แต่ขอไม่เอ่ยชื่อหน่วยงาน ยังมีปัญหา ยังความพยายามที่จะทำแบบเดิมๆในรูปแบบที่ไม่ค่อยโปร่งใส เราเห็นแล้วว่าถ้ายังทำแบบนี้ก็จะนำไปสู่การทุจริต 

"แต่เราต้องทำงานในเชิงรุก ไม่ใช่ว่าปล่อยให้มีการทุจริตกันแล้วสุดท้ายเราต้องเสียเวลา เสียงบประมาณ ในการตามจับตามฟ้อง กว่าจะฟ้องกันได้ก็สิบกว่าปี บางครั้งผู้ถูกฟ้องเสียชีวิดไปแล้วคดีก็ยังไม่จบ ดังนั้นใน 90% เขารู้ดี แต่อีก 10% คิดว่าเขาก็น่าจะรู้ แต่ว่าเขามีความพยายามที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงคุณธรรม พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์คือต้องเขียนรายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยง.." 

 

10% ที่ยังไม่เข้าใจมีวิธีการยังไง ทำไมถึงไม่ให้ความร่วมมือ?

มีหลายรูปแบบ 

1. พาซื่อ ไม่เชิญเข้าประชุม คือ บอกว่าลืมไป ไม่รู้ หรือ นัดประชุมพรุ่งนี้ แต่ส่งเชิญมาคืนนี้ 
2. ขอเอกสาร ก็ไม่ให้ มีข้อปฏิเสธเยอะแยะ ต้องขออนุมัติ ซึ่งผู้สังเกตการณ์ก็ต้องเขียนในรายงานว่าไม่ได้รับข้อมูลเลย ไม่รู้จะไปวิเคราะห์ยังไง 
3. ไม่ให้เข้าประชุม โดยเฉพาะในการประชุมนัดที่สำคัญ เช่นจะต้องเขียนทีโออาร์ แต่พอจะเซ็นสัญญา สักขีพยานให้เข้าได้ ซึ่งไม่ได้ เพราะช่วงที่จะมีการทุจริตกันคือช่วงของการเขียนทีโออาร์ เพราะการล็อกสเปค หรือ เงื่อนไขการประมูล ราคากลางจะอยู่ช่วงของการเขียนทีโออาร์ ถ้าไม่ได้เข้าไปดู มันจะหลุดยาวเลย เพราะบางทีเข้าไปช่วงประมูลก็สายเกินไปซะแล้ว

"ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุม คณะกรรมการความร่วมมือป้องกันการทุจริต ที่มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธาน มีอธิบดีกรมบัญชีกลาง กำลังสอบถามอยู่ว่าทำไมทำแบบนี้ ถ้าไม่มีเหตุผลที่ตอบคลายความสงสัยได้ก็อาจจะต้องส่งเรื่องไปให้ป.ป.ช. ป.ป.ท. และสตง. แต่ทั้งนี้ข้อกังวลใจจะไม่มีการส่งไปที่นายกรัฐมนตรี เพราะแต่ละหน่วยงานมีประธานจัดซื้อจัดจ้างก็จะส่งไปให้ แต่หากไม่ได้รับการตอบสนองก็จะส่งไปให้กับ ผู้อำนวยการ ผู้ว่าการฯ อธิบดี ซีอีโอ แต่หากยังไม่ได้เรื่องอีกก็จะส่งไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวง อาทิ กระทรวงคมนาคม หรือกระทรวงอื่นๆ เป็นต้น ก็จะยกระดับหากไม่ได้รับความร่วมมือก็จะส่งไปยังหน่วยงานตรวจสอบ"

 

"เงินใต้โต๊ะ" มีรูปแบบ/พัฒนาการเปลี่ยนไปตามเทคโนโลยีด้วยหรือไม่?

ต้องแบ่งการจัดซื้อจัดจ้างกับ PPP ออกจากกัน ถ้าเป็นการจัดซื้อจัดจ้าง ทุกวันนี้ความไม่โปร่งใสยังคงเป็นรูปแบบเดิมๆ คือ อาจจะมีเขียนทีโออาร์จะเป็นตัวสำคัญ ถ้าเงื่อนไขไม่ดีก็ล็อกสเปคให้มีผู้เข้าประมูลได้น้อย เรียกว่าเกือบจะเห็นตัวกันเลยว่าใครจะได้งาน

ส่วนโครงการ PPP เป็นการร่วมลงทุน ซึ่งเป็นในเชิงธุรกิจจะมีความสลับซับซ้อน อาทิ ในกระทรวงคมนาคม จะเป็นโครงการที่ต้องดูยอดผู้ที่จะมาใช้บริการ ดูความเป็นไปได้ ตัวเลขต้นทุน การเงินว่ามีความสมเหตุสมผลหรือไม่ อาจจะยากขึ้น จึงต้องใช้คนที่เก่งและมีความรู้ในด้านนี้

อย่างไรก็ตามเทคโนโลยียังช่วยให้การดูเอกสารของผู้สังเกตการณ์ง่ายขึ้น เมื่อเทียบกับเมื่อก่อน จะยกเอกสารมาให้สิบลังกว่าจะสแกน เพื่อนำไปวิเคราะห์ ซึ่งเรามี ACT Ai มีแฟลตฟอร์มที่ขอภาครัฐเชื่อมโยงข้อมูล เพื่อส่งข้อมูลแบบดิจิทัลซึ่งช่วยได้มากในเชิงประสิทธิภาพ แต่การวิเคราะห์ที่ใช้ Ai ยังต้องรออีกสักพัก และยังจำเป็นต้องใช้ประสบการณ์ของคนในการช่วยวิเคราะห์ด้วย

ล่าสุดเห็นครม.อนุมัติแนวทางปฏิบัติสำหรับการนำข้อตกลงคุณธรรมมาใช้กับโครงการที่ดำเนินการตามพ.ร.บ. PPP  โดยอนุโลม ?

 

ขอบคุณกระทรวงการคลังที่เข้าใจ เพราะเราบอกกรมบัญชีกลางว่า พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง 2560 ที่เรากำลังทำงานกันอยู่ ครอบคลุมเฉพาะเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง แต่ไม่ครอบคลุมเรื่องการลงทุน แต่ทุกวันนี้ที่รัฐบาลทำอยู่คือมีการร่วมลงทุน และการใช้เงินกู้ ที่มีหลายกระทรวง ทั้งคมนาคม มหาดไทย กทม. ฯ ที่มีโครงการลักษณะอย่างนี้ จึงขยายผลให้มากกว่าการจัดซื้อจัดจ้าง เพราะโครงการ PPP มีความพิเศษขึ้นไปอีก 

ขณะนี้กำลังมีการประชุมร่วมกับ นางปานทิพย์ ศรีพิมล ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) แล้ว เพื่อวางแนวทางต่อไป ซึ่งดูแล้วสคร.มีความจริงจังในเรื่องนี้เพื่อดำเนินการตามนโยบายรัฐบาล ซึ่งเราได้บอกไปว่าเราขอให้ใช้มาตรฐานเดียวกับกรมบัญชีกลาง เพื่อจะได้ไม่ต้องมีหลายมาตรฐาน

 

การทำงานของ ACT ในปี 2565 จะต้องปรับทัพอะไรอีกบ้าง?

ข้อตกลงคุณธรรมเองก็ต้องพัฒนาต่อไป แต่จะต้องเติมในเรื่องของการใช้ระบบดิจิทัลในการตรวจสอบให้มากขึ้น ถ้าไม่ใช่ตัวนี้ก็เหนื่อยเพราะลำพังจะใช้คนอย่างเดียวคงลำบาก  และต้องปรับข้อกังวลใจของผู้สังเกตการณ์ ไม่เช่นนั้น 10% ก็จะซื้อเวลาไปเรื่อยๆ "เวลาถามเขาไป เขาตอบกลับมานะ แต่อ่านไม่รู้เรื่อง เช่น ถามไปไหนมา ตอบกินข้าวแล้ว ก็จะไปคนละทาง (หัวเราะ) " 
 
แต่ ACT ยังต้องแก้ปัญหาในหลายเรื่อง 

1.การสื่อสารสาธารณะ ยังเป็นจุดอ่อน ทั้งที่เรามีการประชุม 14 องค์กร ทั้ง TDRI ป.ป.ช. UNDP กรมบัญชีกลาง ฯทุกคนเห็นตรงกันว่าเรามีปัญหาเรื่องการสื่อสารสาธารณะ เราสื่อสารกันแค่ภายในหน่วยงาน แต่สาธารณะไม่ค่อยได้รับรู้ เพราะกฎหมายไม่ให้เปิดข้อมูลลับ หากเปิดเผยอาจจะมีความผิดได้

"แต่เรามีที่สามารถกลั่นกรองในระดับที่เปิดเผยได้ แต่ต้องเปิดเผย ในเมื่อเป็นกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำไมไม่ให้ประชาชนรับรู้ว่าดีหรือไม่ดี แต่ต้องไม่เปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคล ไม่หมิ่นประมาทใคร"

2.สร้างความน่าเชื่อถือและการสนับสนุน ถ้าเราทำให้เกิดการสื่อสารสาธารณะ คนส่วนใหญ่เชื่อถือ และเห็นว่ากลไกนี้ดี อาจจะมีคนอีกจำนวนมากอยากมีส่วนร่วมมากขึ้น เพราะทำมาแบบนี้ยังช่วยเซฟเงินได้กว่าแสนล้านบาท 

3. สร้างความศักดิ์สิทธิ์ของข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ ซึ่งมีการขอกับกรมบัญชีกลางว่า ถ้าหน่วยงานคุณไม่ตอบภายในกี่วัน หรือตอบแล้วไม่ได้มีเหตุผล หรือตอบแบบไม่ตอบ อย่างนี้อาจจะต้องส่งหน่วยงานตรวจสอบ ซึ่งกระบวนการนี้กำลังทำกันอยู่ ทำให้ 10% ที่มีปัญหาเริ่มให้ความสำคัญแล้ว เพราะเขารู้แล้วว่าถ้ายังเพิกเฉย ทองไม่รู้ร้อน ตอบแบบเลี่ยงๆ ตอบแบบไม่ตอบ มันมีผลตามมา อาจจะต้องไปเผชิญกับหน่วยงานตรวจสอบ หรือไม่ก็ศาล

4. มีระบบธรรมาภิบาลที่เป็นอิสระ ตอนนี้ผมดูแล IP 240 คน ที่ดูแลกลไกนี้ ดังนั้นทำยังไงที่จะทำให้มีอิสระ ปลอดจากการเมือง อิทธิพลผลประโยชน์ได้  ด้วยความมีธรรมาภิบาล 

5.ขยายกลไกข้อตกลงคุณธรรม นอกจากช่วยป้องกันการทุจริตได้แล้ว ยังต้องขยายให้ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพ เพราะเอกชนมองว่าบางครั้งการไม่มีประสิทธิภาพก็ทำให้เกิดความเสียหายได้ แม้ไม่ได้มีการทุจริต 

"สิ่งที่อยากเห็นคืออยากเห็นรัฐบาลออกมาพูดถึงข้อตกลงคุณธรรมหน่อย เพราะไม่ใช่แค่มีประโยชน์กับภาคประชาชนเท่านั้น แต่เป็นประโยชน์โดยตรงกับรัฐบาล กับงบประมาณที่รัฐบาลบริหารอยู่ ถ้าออกมาพูดให้ความสำคัญสักหน่อย เพราะมีประชาชนที่มีใจ ออกมาช่วยรัฐบาล ทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมและทำให้ประเทศชาติดีขึ้น"รองประธาน ACT กล่าวทิ้งท้าย