ไขคำตอบ"หนี้ (สาธารณะ) ท่วมหัว…ไทยยังเอาตัวรอดหรือไม่"

วันที่ 20 กันยายน 2564 หลังการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังมีมติเห็นชอบให้ขยายเพดานหนี้สาธารณะไทยจากเดิม 60% ไปสู่ 70 % ต่อ GDP  โดยรัฐบาลให้เหตุผลในเรื่องนี้ว่าเพื่อเป็นการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังให้กับรัฐบาล และไม่เป็นอุปสรรคหากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายการคลังในระยะปานกลาง ทั้งนี้ยืนยันว่ายังคงมีความสามารถในการชำระหนี้อยู่ในเกณฑ์ดี 

 

อย่างไรก็ดี การขยายเพดานหนี้สาธารณะไทยจากเดิม 60% ไปสู่ 70 % ต่อ GDP ในครั้งนี้นั้น หลายคนอาจเกิดคำถามว่าจะเป็นอันตรายต่อนโยบายการเงินการคลังของประเทศไทยไหม หรือ รัฐบาลไทยจะเกิดภาวะ "ถังแตก” จริงหรือไม่ วันนี้ "ฐานเศรษฐกิจ" ขอยกบทความเรื่อง " หนี้ (สาธารณะ) ท่วมหัว…ไทยยังเอาตัวรอดหรือไม่ "จากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่เขียนโดย "ณัฐนันท์ สวาวสุ" มานำเสนอ
 

 

หนี้ (สาธารณะ) ท่วมหัว…ไทยยังเอาตัวรอดหรือไม่

การแพร่ระบาดของโควิด-19 ไม่เพียงแต่ส่งผลกระทบรุนแรงต่อการดำเนินชีวิตและสุขภาพของประชาชนเท่านั้น แต่เป็นปัจจัยสำคัญที่นำพาเศรษฐกิจโลกเข้าสู่ภาวะถดถอยในรอบปีที่ผ่านมา จนรัฐบาลในหลายประเทศต้องเร่งใช้บาซูก้าทางการคลัง แน่นอนว่าการใช้จำนวนเงินปริมาณมหาศาลในการดำเนินนโยบายการคลังแบบ “จัดเต็ม” คงหนีไม่พ้นการ “กู้เงิน” ของรัฐ และในที่สุด จำนวนเงินดังกล่าวจะถูกคำนวณเป็นส่วนหนึ่งของ “หนี้สาธารณะ”

 

ประเทศไทยเองก็ได้ใช้นโยบายการคลังชุดใหญ่เช่นกัน โดยที่ผ่านมาสภาฯ ได้อนุมัติ พ.ร.ก. กู้เงิน 2 ฉบับ รวมเป็นวงเงินกว่า 1.5 ล้านล้านบาท โดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะคาดการณ์ว่าสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (debt to GDP ratio) จะเพิ่มขึ้นจาก 41.04% ในปี 2562 (ก่อนวิกฤตโควิด-19) เป็น 58.56% ณ สิ้นปีงบประมาณ 2564 เกือบแตะเพดานหนี้สาธารณะตามกฎหมายกำหนดไว้ที่ 60% นำมาซึ่งการตั้งคำถามของผู้เขียนว่า หากระดับหนี้สาธารณะของประเทศเกิน 60% ของ GDP รัฐบาลไทยจะ “ถังแตก” จริงหรือไม่

 

 

ก่อนจะตอบคำถามข้างต้นได้ ผู้เขียนอยากจะชวนหาคำตอบว่าตัวเลข 60% มีที่มาอย่างไร โดยคำตอบของที่มาของการกำหนดเพดานหนี้สาธารณะที่ 60% ต่อ GDP นั้น ต้องย้อนกลับไปในปี ค.ศ. 1992 ณ ขณะนั้น ประเทศในภูมิภาคยุโรป 12 ประเทศได้ลงนามในสนธิสัญญามาสทริชต์ (Maastricht Treaty) หรือสนธิสัญญาก่อตั้งสหภาพยุโรป (European Union: EU) โดยในสัญญาได้ระบุให้การรักษาระดับหนี้สาธารณะไม่ให้เกิน 60% ของ GDP เป็นหนึ่งในเงื่อนไขที่แต่ละประเทศต้องปฏิบัติตามหากต้องการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป 
 

 

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขดังกล่าวไม่ได้ถูกคำนวณมาจากการหาระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน แต่เป็นค่ามัธยฐานของระดับหนี้สาธารณะของประเทศที่จะเข้าร่วมเป็นสมาชิกเท่านั้น โดยเงื่อนไขดังกล่าวมีขึ้นเพื่อให้แต่ละประเทศสามารถตรึงค่าเงินไว้ด้วยกันได้อย่างมีเสถียรภาพ

 

ต่อมาในปี 2010 Carmen Reinhart และ Kenneth Rogoff ซึ่งเป็นศาสตราจารย์ประจำมหาวิทยาลัย Harvard ในปัจจุบัน ได้ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างระดับหนี้สาธารณะต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

 

ผลการศึกษาพบว่าประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่า 90% ต่อ GDP จะมีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจต่ำกว่าประเทศที่มีหนี้ไม่เกินระดับดังกล่าวอย่างมาก และอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาจะลดลงอย่างมีนัยสำคัญ หากระดับหนี้สาธารณะที่กู้จากภายนอกประเทศ (external debt) สูงกว่า 60% ต่อ GDP โดยข้อค้นพบจากงานวิจัยดังกล่าวได้กลายมาเป็นเสาหลักของการกำหนดเพดานหนี้ในหลายประเทศ

 

อย่างไรก็ตาม นักวิจัยจากมหาวิทยาลัย Massachusetts-Amherst (Thomas Herndon, Michael Ash, และ Robert Pollin) ได้ทำการพิสูจน์ในภายหลังว่า ผลการศึกษาของ Reinhart และ Rogoff มีข้อผิดพลาดด้านข้อมูล และจริง ๆ แล้วระดับหนี้สาธารณะที่เกิน 90% นั้นไม่ส่งผลต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ

 

นอกจากนี้ในปี 2011 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้เสนอกรอบในการประเมินความยั่งยืนทางการคลัง โดยกำหนดว่าหากหนี้สาธารณะสูงเกิน 60% ต่อ GDP ผู้ดำเนินนโยบายควรมีการประเมินความเสี่ยงต่อความยั่งยืนทางการคลังอย่างถี่ถ้วน แต่ไม่ได้หมายความว่าหากหนี้สาธารณะสูงกว่าระดับข้างต้นแล้ว รัฐบาลจะต้องประสบปัญหาเกี่ยวกับการชำระหนี้ ดังจะเห็นได้ว่าในปัจจุบันก็มีหลายประเทศที่มีระดับหนี้สาธารณะสูงกว่า 60% และยังไม่ประสบกับปัญหาในการชำระหนี้ 

 

อย่างประเทศญี่ปุ่นที่มีระดับหนี้สาธารณะสูงที่สุดในโลกราว 237% ต่อ GDP หรือประเทศกำลังพัฒนาอย่างอย่างมาเลเซียที่มีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 62.09% ณ สิ้นปี 2563 อย่างไรก็ดี เป็นเรื่องยากที่นักเศรษฐศาสตร์จะสามารถหาสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ที่เหมาะสมเพื่อให้ผู้ดำเนินนโยบายเลือกที่จะมุ่งเน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจระยะสั้นหรือเลือกที่จะรักษาเสถียรภาพทางการคลังของประเทศ

 

เนื่องจากการจะพิจารณาระดับหนี้สาธารณะที่เหมาะสมมีหลายปัจจัยที่ควรคำนึงถึง อาทิ ต้นทุนในการกู้เงิน อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอนาคต เป็นต้น
 

 

 

งานวิจัยของ Olivier Blanchard อดีตหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ของ IMF ได้เสนอว่าตราบใดก็ตามที่อัตราดอกเบี้ย ซึ่งแสดงถึงต้นทุนในการกู้ยืมเงินของรัฐบาล ยังคงน้อยกว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ รัฐบาลสามารถดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลได้โดยไม่จำเป็นต้องเพิ่มการเก็บภาษี เพราะสุดท้ายแล้วอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงกว่าอัตราดอกเบี้ยนั้นจะส่งผลให้ อัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ค่อย ๆ ลดลงไปเอง

 

มองย้อนกลับมาในประเทศไทยจะพบว่า ในช่วง 5 ปีก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลอายุ 10 ปี มีค่าต่ำกว่าอัตราการเจริญเติบโตเศรษฐกิจ หากมองไปข้างหน้า แม้อัตราเงินเฟ้ออาจปรับตัวขึ้นบ้างจากปัจจัยด้านอุปทาน (ราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่สูงขึ้น) แต่แนวโน้มอัตราเงินเฟ้อยังคงอยู่ในระดับต่ำ (อัตราเงินเฟ้อคาดการณ์ระยะ 5 ปี อยู่ที่ 1.7% อ้างอิงจากรายงานนโยบายการเงิน มีนาคม 2564)ผู้เขียนจึงคาดว่าต้นทุนในการกู้ยืมของรัฐบาลจะยังอยู่ในระดับต่ำไปอีกซักระยะ 

 

ดังนั้น หากรัฐบาลสามารถใช้เงินที่กู้มากระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ และสามารถลดแผลเป็นทางเศรษฐกิจจากวิกฤตโควิด-19 ได้แล้ว หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นในช่วงวิกฤตก็ไม่น่ากลัวอย่างที่คาด และอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ของไทยจะค่อยๆ ลดลงในอนาคต

 

 

นอกจากนี้ หากเจาะลึกลงไปที่โครงสร้างหนี้สาธารณะของไทย ณ เดือนเมษายน 2564 จะพบว่า 98.14% ของหนี้สาธารณะไทยอยู่ในสกุลเงินบาท ทำให้ไทยเผชิญความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยนต่ำ อีกทั้ง 85.23% ของหนี้สาธารณะส่วนใหญ่เป็นหนี้ระยะยาว ทำให้ความเสี่ยงที่รัฐบาลจะไม่สามารถออกขายพันธบัตรใหม่เพื่อมาใช้หนี้เดิมที่ครบกำหนด (roll over debt) อยู่ในระดับต่ำ (หากหนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ระยะสั้น รัฐบาลอาจเผชิญความเสี่ยงที่จะไม่สามารถหาเงินมาใช้หนี้ที่ครบกำหนดได้ทัน)

 

โดยสรุป แม้ระดับหนี้สาธารณะไทยอาจทะลุเพดานที่กำหนดไว้ตามกฎหมายในอนาคตอันใกล้ แต่รัฐบาลไทยยัง ‘ไม่ถังแตก’ อย่างแน่นอน เนื่องจากตัวเลขอัตราส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อาจไม่ใช่ตัวชี้วัดฐานะทางการคลังของรัฐบาลได้อยากครอบคลุม ในขณะเดียวกันหากพิจารณาโครงสร้างหนี้แล้ว ประเทศไทยก็ยังพอมีช่องว่างในการดำเนินนโยบายการคลังอยู่บ้างในอนาคต

 

แม้ไม่อาจปฏิเสธได้ว่าปริมาณหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นย่อมมีผลเสียตามมาทั้งความสามารถในการดำเนินนโยบายการคลังที่ลดลงในอนาคต รวมถึงอาจส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยปรับตัวสูงขึ้นกว่าอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในเร็ววัน แต่การก่อหนี้ของรัฐบาลในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพราะหากรัฐบาลไม่ยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือ ซ้ำร้ายวิกฤตโควิด-19 อาจจะฉุดรั้งเศรษฐกิจไทยลงไปมากกว่านี้ และสร้างรอยแผลเป็นที่บาดลึกและหายช้าเมื่อวิกฤตสิ้นสุดลง ดังที่เห็นได้จากวิกฤตเศรษฐกิจหลายครั้งที่ผ่านมา 

 

โดยงานวิจัยของ Davide Furceri และคณะ พบว่า การดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ได้เมื่อวิกฤตโรคระบาดจบลง (SARS, H1N1, MERS, Ebola, and Zika) แต่หากรัฐบาลเลือกที่จะใช้นโยบายแบบรัดเข็มขัด (austerity policy) แล้ว การดำเนินนโยบายของรัฐบาลจะยิ่งส่งผลให้ความเหลื่อมล้ำหลังวิกฤตเศรษฐกิจเพิ่มสูงขึ้น

 

อย่างไรก็ตาม แม้หนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นสูงในปัจจุบันยังไม่ได้กระทบให้รัฐบาลขาดเสถียรภาพทางการคลังนัก หรือเรียกว่ายังไม่ถึงเวลาที่รัฐจะ ‘ถังแตก ‘จริง ๆ แต่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ รวมถึงการเข้าสู่สังคมสูงวัยของไทยจะสร้างภาระทางการคลังที่สูงขึ้นในอนาคต เพราะฉะนั้น การอัดฉีดเม็ดเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจควรทำในยามจำเป็นเท่านั้น มิเช่นนั้นเศรษฐกิจไทยอาจติดยากระตุ้นนี้จนถอนไม่ขึ้น

 

สุดท้ายนี้ ปัญหาที่ประเทศไทยกำลังเผชิญไม่ใช่การที่ระดับหนี้สาธารณะพุ่งสูงจนน่าใจหาย เนื่องจากเป็นสถานการณ์ที่พบเจอในสภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกเช่นนี้ และรัฐบาลในหลายประเทศจำเป็นต้องมีการกู้ยืมเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ปัญหาที่สำคัญและควรได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน คือการใช้งบประมาณและเงินกู้อย่างมีประสิทธิภาพ และมีการวางแผนและจัดลำดับความสำคัญของการใช้เงินอย่างชัดเจนและโปร่งใส รวมถึงการจัดสรรงบประมาณให้ถูกกลุ่มเป้าหมาย 

 

กล่าวคือ สิ่งที่สำคัญที่สุดของรัฐบาลในตอนนี้ไม่ใช่การออกนโยบายประชานิยมและแจกเงินประชาชนอย่างไร้ทิศทาง แต่เป็นการหยุดการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัส ด้วยการลดงบประมาณที่ไม่จำเป็น เช่น งบซื้ออาวุธ และเร่งจัดหาวัคซีนที่มีคุณภาพเพื่อรักษาเศรษฐกิจของประเทศและชีวิตของประชาชนทุกคน

 

 

ที่มา :บทความจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 
ผู้เขียน: ณัฐนันท์ สวาวสุ
ภาพประกอบ: จณิสตา ประคำทอง