จ้างก่อสร้างหอพักบุคลากรทางการแพทย์ เป็นสัญญาทางแพ่ง หรือ ทางปกครอง?

“หอพัก” ถือเป็นทางเลือกหนึ่ง ... สำหรับผู้ที่ต้องเดินทางมาศึกษาต่อ หรือ ทำงาน ในต่างท้องที่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเมืองหลวงอย่างกรุงเทพมหานคร ที่มีผู้คนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น แต่มีพื้นที่พักอาศัยจำกัด ผู้คนเหล่านี้จึงต้องแสวงหาที่พักที่ตั้งอยู่ใกล้กับสถานศึกษา หรือสถานที่ทำงาน เพื่อเป็นการลดเวลา และลดภาระค่าใช้จ่ายในการเดินทาง รวมทั้งค่าเช่ายังถูกกว่าการเช่าบ้านหรือคอนโดฯ อีกด้วย

สำหรับบุคคลบางกลุ่ม เช่น บุคลากรทางการแพทย์ หน่วยงานของรัฐก็อาจจัดสร้างหอพักให้พักอาศัย มีปัญหาว่า กรณีผู้รับจ้างดำเนินการก่อสร้างหอพักดังกล่าวไม่เป็นไปตามกำหนดเวลาในสัญญา หรือหน่วยงานผู้ว่าจ้างไม่ชำระเงินค่าจ้างให้ครบถ้วน จนเกิดเป็นข้อโต้แย้งกันขึ้นและคู่สัญญาต้องการบังคับให้เป็นไปตามสัญญา เช่นนี้ ... จะถือเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองหรือไม่ ? โดยมีประเด็นที่ศาลต้องพิจารณาก่อนว่า สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักบุคลากรของโรงพยาบาลรัฐเป็นสัญญาประเภทใด ระหว่างสัญญาทางแพ่ง หรือสัญญาทางปกครอง ? มาดูกันครับ

เหตุของคดีเกิดขึ้นเมื่อ ... มหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่ง (มหาวิทยาลัย เอ) ได้ทำสัญญาจ้างบริษัท ก. ให้ทำการก่อสร้างหอพักบุคลากรคณะแพทยศาสตร์ โรงพยาบาล เอ โดยระหว่างปฏิบัติงาน บริษัท ก. ได้รับผลกระทบจากการที่สำนักงานเขต และผู้กำกับการสถานีตำรวจนครบาล ขอความร่วมมือให้ก่อสร้างในระหว่างเวลาที่กำหนดเท่านั้น รวมถึงจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 (รัฐบาลและมหาวิทยาลัยผู้ว่าจ้างประกาศให้ระงับการก่อสร้างและห้ามเคลื่อนย้ายคนงาน) เป็นเหตุให้ไม่อาจทำการก่อสร้างได้ตามปกติ และบริษัท ก. ได้มีหนังสือขอสงวนสิทธิ์ขยายเวลาทำงาน

ต่อมา เมื่อสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด 19 สิ้นสุดลง บริษัท ก. ก็ได้เข้าทำการก่อสร้างอาคารทันทีจนแล้วเสร็จ และส่งมอบงานงวดสุดท้าย พร้อมทั้งขอเบิกเงินค่าจ้าง แต่ทางมหาวิทยาลัยมีหนังสือแจ้งให้ บริษัท ก. รับผิดชำระค่าบริการควบคุมงานที่เกินกำหนดเวลาตามสัญญา 

บริษัท ก. เห็นว่า การไม่สามารถเข้าทำงานเป็นเหตุสุดวิสัยและมิได้เกิดจากความผิดของตน จึงปฏิเสธการชำระเงิน ส่วนมหาวิทยาลัย ก็ไม่ชำระค่าจ้างงานงวดสุดท้าย บริษัท ก. (ผู้ฟ้องคดี) จึงยื่นฟ้องมหาวิทยาลัย เอ (ผู้ถูกฟ้องคดี) เพื่อขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาให้มหาวิทยาลัย เอ ชำระเงินค่าจ้างพร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย 

คดีนี้ ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากเห็นว่า สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักบุคลากรของโรงพยาบาล เอ ไม่ใช่สัญญาทางปกครอง ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์โดยโต้แย้งว่า หอพักบุคลากรทางการแพทย์ถือเป็นสิ่งสาธารณูปโภค ประกอบกับข้อกำหนดในสัญญามีลักษณะพิเศษที่ให้เอกสิทธิ์แก่มหาวิทยาลัยเพียงฝ่ายเดียว ในการบอกเลิกสัญญาได้ สัญญานี้จึงมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง ซึ่งอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

ประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักบุคลากรของโรงพยาบาล เอ เป็นสัญญาทางปกครองหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานได้ให้ความหมายของคำว่า “สาธารณูปโภค” ว่าบริการสาธารณะที่จัดทำเพื่ออำนวยประโยชน์แก่ประชาชนในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต เช่น การไฟฟ้า การประปา การเดินรถประจำทาง โทรศัพท์ สาธารณูปโภคจึงต้องหมายถึงบริการสาธารณะที่จัดทำเพื่ออำนวยประโยชน์แก่ประชาชน 

แต่สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารหอพักพิพาทนั้น ก่อสร้างขึ้นเพื่อใช้เป็นที่พักอาศัยให้กับบุคลากรของมหาวิทยาลัยเท่านั้น มิได้ให้บริการหรืออำนวยความสะดวกแก่ประชาชนโดยตรงแต่อย่างใด สัญญาดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค

ส่วนกรณีเอกสิทธิ์ตามสัญญา ก็เป็นเพียงข้อตกลงที่ระบุไว้ในสัญญาที่มีรัฐเป็นคู่สัญญาฝ่ายหนึ่ง หากคู่สัญญายินยอมตามข้อตกลงในส่วนนี้ ก็สามารถเข้าทำสัญญากับรัฐได้ แต่หากไม่ยินยอมก็สามารถปฏิเสธที่จะเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐได้ การที่ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาพิพาทจึงถือได้ว่ายอมรับถึงข้อตกลงดังกล่าว

อีกทั้งเอกสิทธิ์ที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง ก็เป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งที่อาจจะทำให้เป็นสัญญาทางปกครองได้ หากครบองค์ประกอบอื่น ๆ ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

เมื่อสัญญาจ้างก่อสร้างหอพักบุคลากรของโรงพยาบาล เอ มิได้มีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทานสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค หรือ แสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และมิใช่สัญญาที่มหาวิทยาลัยมอบให้ผู้ฟ้องคดีเข้าจัดทำบริการสาธารณะโดยตรงหรือเข้าร่วมจัดทำบริการสาธารณะตามภารกิจของมหาวิทยาลัย 

สัญญาจ้างก่อสร้างหอพักดังกล่าวจึงมิใช่สัญญาทางปกครอง ข้อพิพาทที่เกิดขึ้นจากสัญญา จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (4) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ 
ศาลปกครองสูงสุดจึงยืนตามศาลปกครองชั้นต้น ที่ไม่รับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 1819/2566)

สรุปได้ว่า … สัญญาจ้างก่อสร้างอาคารหอพักบุคลากรของโรงพยาบาลรัฐ มิใช่สัญญาที่จัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค เนื่องจากมิได้ก่อสร้างขึ้นเพื่ออำนวยประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง หากแต่ก่อสร้างขึ้นเพื่ออำนวยประโยชน์แก่บุคลากรของโรงพยาบาล และมิได้เข้าลักษณะอื่นของสัญญาทางปกครอง 

ทั้งนี้ แม้ว่าจะมีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง (ฝ่ายปกครอง) และมีข้อกำหนดให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถบอกเลิกสัญญาได้เพียงฝ่ายเดียวก็ตาม ซึ่งเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครองในการบอกเลิกสัญญาได้เพียงฝ่ายเดียวดังกล่าว ถือเป็นเพียงองค์ประกอบหนึ่งที่อาจจะทำให้เป็นสัญญาทางปกครองได้ โดยต้องครบองค์ประกอบอื่น ๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย ... นั่นเองครับ
(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)