กำหนดเงื่อนไขด้านผลงานกีดกันการเสนอราคาหรือไม่?

ในการประกวดราคาโครงการต่าง ๆ ของรัฐ สิ่งหนึ่งที่จะช่วยการันตีได้ว่าบริษัทผู้เข้าเสนอราคาจะสามารถทำงานได้สำเร็จ ก็คือ ผลงานที่เคยดำเนินการแล้วเสร็จ ผลงานที่ผ่านมาจึงถูกนำมากำหนดเป็นเงื่อนไขหนึ่งของผู้มีคุณสมบัติในการเข้าร่วมการประกวดราคา  

คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครองวันนี้ ... จะขอพาทุกท่านมาชวนคิดชวนคุยกันในประเด็นเกี่ยวกับการกำหนดเงื่อนไขคุณสมบัติของผู้เสนอราคาในส่วนของ “ผลงานที่ใช้ประกอบการยื่นเสนอราคา” ที่หน่วยงานของรัฐกำหนดให้ต้องยื่นเอกสารผลงานดังกล่าว ซึ่งต้องเป็นงานที่ดำเนินการแล้วเสร็จตามสัญญาแล้ว เพื่อประกอบการพิจารณาคัดเลือกเบื้องต้นให้เป็นผู้มีสิทธิเข้าเป็นผู้เสนอราคา

เรื่องนี้ ... ปัญหาเกิดจากผู้เสนอราคาได้นำผลงานที่ยังดำเนินการตามสัญญาไม่แล้วเสร็จ หรืออยู่ระหว่างดำเนินการมาเป็นผลงานเพื่อใช้ประกอบการพิจารณา เช่นนี้จะสามารถทำได้หรือไม่ ถ้าไม่ได้ เงื่อนไขข้อนี้จะถือว่าเป็นการกีดกันการเสนอราคาหรือไม่ ? ไปติดตามคำตอบกันครับ 

มูลเหตุของคดีเกิดจาก … ผอ.โรงพยาบาลของรัฐแห่งหนึ่งได้ออกประกาศประกวดราคาซื้ออาหาร สำหรับประกอบเลี้ยงผู้ป่วยเจ็บ ด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งในเอกสารประกวดราคาได้กำหนดเงื่อนไขและคุณสมบัติของผู้ประสงค์จะประกวดราคา โดยต้องมีผลงานที่ดำเนินการตามสัญญาแล้วเสร็จในด้านการขายอาหารสด อาหารแห้ง และเครื่องประกอบอาหารให้ส่วนราชการ หรือ รัฐวิสาหกิจ วงเงินสัญญาเดียวไม่ต่ำกว่า 1,000,000 บาท ในระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี นับถึงวันยื่นซอง

 ปรากฏว่า มีผู้เข้าร่วมยื่นข้อเสนอการประกวดราคารวมผู้ฟ้องคดี เป็นจำนวน 5 ราย แต่มีเพียง ผู้ฟ้องคดีเท่านั้นที่ไม่ผ่านการคัดเลือกให้เป็นผู้มีสิทธิเข้าเสนอราคา เนื่องจากหลักฐานการแสดงผลงานเป็นสัญญาที่อยู่ระหว่างการดำเนินการ จึงไม่สามารถนำมาประกอบการพิจารณาได้ ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์  แต่ ผอ.โรงพยาบาลยืนยันผลการคัดเลือกเบื้องต้นตามเดิม 

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกำหนดเงื่อนไขคุณสมบัติดังกล่าว ไม่มีความจำเป็น และมีลักษณะเป็นการกีดกันการเสนอราคา เอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการบางราย การตัดสิทธิผู้ฟ้องคดีเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ 

จึงยื่นฟ้อง ผอ.โรงพยาบาล คณะกรรมการประกวดราคา และหน่วยงานต้นสังกัดต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนข้อกำหนดเงื่อนไขคุณสมบัติที่พิพาท เพิกถอนกระบวนการประกวดราคา เพิกถอนคำสั่งที่ตัดสิทธิ และให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิเข้าประกวดราคา หากไม่สามารถดำเนินการดังกล่าวได้ ขอให้ร่วมกันหรือแทนกันชำระค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ยแก่ตน 

ประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณา คือ ประกาศประกวดราคาและเอกสารประกวดราคาพิพาท ที่กำหนดเงื่อนไขและคุณสมบัติของผู้ประสงค์จะประกวดราคา โดยต้องมีผลงานที่ดำเนินการแล้วเสร็จไม่ต่ำกว่าวงเงินที่กำหนดเพื่อประกอบการยื่นเสนอราคานั้น ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า ผอ. โรงพยาบาลได้กำหนดคุณสมบัติของผู้ประสงค์ จะเสนอราคาเป็นไปตามร่างขอบเขตของงาน (TOR) และร่างเอกสารประกวดราคา ซึ่งมีการเผยแพร่เพื่อรับฟังคำวิจารณ์ หรือข้อเสนอแนะ หรือความคิดเห็นเป็นลายลักษณ์อักษรจากสาธารณชนแล้ว โดยไม่ปรากฏว่า มีบุคคลใดวิจารณ์ หรือ แสดงความคิดเห็นต่อร่างทั้งสองฉบับ 

คณะกรรมการกำหนดร่างขอบเขตของงาน (TOR) และร่างเอกสารประกวดราคา จึงเสนอให้ใช้ร่างทั้งสองฉบับโดยไม่ต้องปรับปรุงแก้ไข ดังนั้น การกำหนดคุณสมบัติผู้ประสงค์จะเสนอราคาดังกล่าว จึงเป็นการดำเนินการที่ชอบด้วยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. 2549 และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 (ใช้บังคับขณะนั้น) แล้ว 

ในการจัดซื้ออาหารสำหรับประกอบเลี้ยงผู้ป่วยเจ็บ ต้องให้ความสำคัญกับคุณภาพของวัตถุดิบที่จะนำมาใช้ โดยคำนึงถึงความสะอาด ถูกสุขอนามัย ประกอบกับการที่เป็นสถานพยาบาลขนาดใหญ่รองรับผู้ป่วยจำนวนมาก การรักษาโรคมีความหลากหลาย การกำหนดคุณสมบัติ ความสามารถ และผลงานของผู้เสนอราคา จึงมีความสำคัญ 

และเป็นหลักประกันว่า ผู้ชนะการเสนอราคาจะสามารถปฏิบัติตามสัญญาได้อย่างครบถ้วน ถูกต้อง และมีคุณภาพ ไม่ส่งผลกระทบต่อการดูแลรักษาพยาบาลผู้ป่วยเจ็บ ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อการจัดทำบริการสาธารณะด้านสาธารณสุขตามอำนาจหน้าที่ 

และเมื่อพิจารณาวงเงินงบประมาณ ที่กำหนดให้มีการซื้ออาหารสำหรับประกอบเลี้ยงผู้ป่วยเจ็บ จำนวน 6 หมวด ซึ่งแต่ละหมวดมีราคาในการจัดหาหรืองบประมาณการ ไม่น้อยกว่า 2,000,000 บาท 

การที่กำหนดให้ผู้ที่ประสงค์จะเสนอราคาต้องมีผลงานวงเงินสัญญาเดียวไม่ต่ำกว่า 1,000,000 บาท ในระยะเวลาไม่เกิน 3 ปี นับถึงวันยื่นซอง จึงอยู่ภายใต้กรอบหลักเกณฑ์แนววินิจฉัยของคณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุ (กวพ.) ในเรื่องการกำหนดผลงานได้ไม่เกินร้อยละ 50 ของวงเงินงบประมาณ หรือวงเงินประมาณการ และฟังไม่ได้ว่า มีลักษณะเป็นการกีดกันการเสนอราคา ทำให้ไม่มีการแข่งขันด้านราคาอย่างเสรี หรือเอื้อประโยชน์ให้กับผู้ประกอบการบางราย 

ในส่วนของการกำหนดผลงาน ซึ่งต้องเป็นผลงานที่ได้ดำเนินการแล้วเสร็จ และหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจได้ออกหนังสือรับรองให้ไว้ ก็เพื่อเป็นการยืนยันประสบการณ์ และความสามารถในการจัดซื้ออาหารสำหรับประกอบเลี้ยงผู้ป่วยเจ็บ หรือ ผลงานในลักษณะเดียวกัน 

การที่ผู้ฟ้องคดียื่นเอกสารแสดงผลงานที่ยังดำเนินการตามสัญญาไม่แล้วเสร็จ ในขณะที่ยื่นซองราคา จึงไม่อาจถือว่าเป็นผลงานที่ใช้ประกอบการยื่นซองเสนอราคา และถือว่าผู้ฟ้องคดีไม่มีผลงานประกอบการเสนอราคาตามประกาศประกวดราคาที่พิพาท 
ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1119/2566)

คดีดังกล่าวสรุปได้ว่า การประกวดราคาของหน่วยงานราชการ ต้องดำเนินการตามขั้นตอน และวิธีการที่กฎหมายซึ่งใช้บังคับขณะนั้นกำหนดไว้ และเป็นไปโดยเปิดเผย โปร่งใส โดยเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันกันอย่างเป็นธรรม ไม่กีดกันการเสนอราคา สำหรับการกำหนดคุณสมบัติด้านผลงาน ความสามารถหรือประสบการณ์ของผู้ประสงค์ จะเสนอราคาจะต้องเป็นไปตามขอบเขตของงาน (TOR)  

ฉะนั้น เมื่อการกำหนดเงื่อนไขผลงานที่ผ่านมา เพื่อให้คณะกรรมการประกวดราคาใช้ประกอบการพิจารณาเป็นไปโดยชอบ การตัดสิทธิในการเข้าร่วมประกวดราคาของผู้ที่ขาดคุณสมบัติตามเงื่อนไขส่วนดังกล่าว จึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว

(ปรึกษาการฟ้องคดีปกครองได้ที่ “สายด่วนศาลปกครอง 1355”)