คำวินิจฉัยกฤษฎีกาฉบับเต็ม “กิตติรัตน์”ขาดคุณสมบัติประธานบอร์ดแบงก์ชาติ

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเผยแพร่บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาการตีความคุณสมบัติการเป็นประธานคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) ของนายกิตติรัตน์ ณ ระนอง เรื่อง ลักษณะต้องห้ามของประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย กรณีการเป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ลงนามโดยนายปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สาระสำคัญของบันทึกฉบับดังกล่าวคือ คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยว่า อดีตประธานที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี มีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย เนื่องจากถือเป็น "ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง" และยังไม่พ้นระยะเวลา 1 ปีตามที่กฎหมายกำหนด

โดยคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาจากข้อเท็จจริงว่า บุคคลดังกล่าวเคยเป็นรองประธานกรรมการด้านเศรษฐกิจของพรรคการเมือง และภายหลังได้รับแต่งตั้งเป็นประธานที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี รวมถึงประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ซึ่งเป็นนโยบายสำคัญของรัฐบาล

“ผู้ดำรงตำแหน่งประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ฯ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยจึงถือได้ว่าเป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” เพราะได้รับการแต่งตั้ง มาโดยเหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมืองและมีหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ให้เป็นไปตามนโยบายสำคัญของพรรคการเมืองและของรัฐบาล ด้วยเหตุดังกล่าว นาย ก. จึงเป็นผู้มีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย ตามมาตรา ๑๘ (๔) ประกอบกับมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฯ”ผลการตีความตอนหนึ่งระบุ

ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งประธานกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยต้องไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เว้นแต่จะได้พ้นจากตำแหน่งมาแล้วไม่น้อยกว่า 1 ปี

สำหรับบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง ลักษณะต้องห้ามของประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย กรณีการเป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ฉบับเต็ม มีรายละเอียดดังนี้:

กระทรวงการคลังได้มีหนังสือ ด่วนที่สุด ที่ กค ๑๐๐๘/๑๖๔๐๔ ลงวันที่ ๔ ธันวาคม ๒๕๖๗ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า ตามที่ประธานกรรมการคัดเลือก ประธานกรรมการและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยได้มีหนังสือ ถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เสนอชื่อนาย ก. ให้เป็นบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งตั้ง เป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป นั้น

กระทรวงการคลังพิจารณาแล้ว เห็นว่า โดยที่มาตรา ๑๘ (๔) ประกอบกับมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ บัญญัติลักษณะต้องห้ามของประธานกรรมการ ในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยว่า ต้องไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

เว้นแต่จะได้พ้นจากตำแหน่งมาแล้วไม่น้อยกว่าหนึ่งปี โดยไม่มีการกำหนดนิยามคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่ง ทางการเมือง” ไว้ กรณีจึงมีประเด็นปัญหาข้อกฎหมายว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” มีความหมาย ครอบคลุมตำแหน่งใดที่มีความเกี่ยวข้องทางการเมือง

เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า นาย ก. เคยดำรงตำแหน่ง (๑) ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ เรื่อง แต่งตั้งที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ ๑๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๖๖ และ (๒) ประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓๑๖/๒๕๖๖ เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ลงวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๖๖ และได้พ้นจากการดำรงตำแหน่ง ทั้งสองตำแหน่งดังกล่าวเมื่อวันที่ ๑๔ สิงหาคม ๒๕๖๗

ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจน รอบคอบ และไม่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฯ จึงขอหารือว่า ตำแหน่งประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีและตำแหน่งประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย เข้าข่ายเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือไม่

โดยที่ปัญหาข้อกฎหมายดังกล่าวเป็นประเด็นปัญหาที่สำคัญ สมควรพิจารณาด้วยความรอบคอบ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงอาศัยอำนาจตามความในข้อ ๑๒ วรรคหนึ่ง แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าด้วยการประชุมของกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ จัดให้มีการประชุมร่วมกันระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑ คณะที่ ๒ และคณะที่ ๑๓) เพื่อประชุมหารือร่วมกันเป็นพิเศษ

คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๑ คณะที่ ๒ และคณะที่ ๑๓) ได้พิจารณาข้อหารือของกระทรวงการคลัง โดยมีผู้แทนสำนักนายกรัฐมนตรี (สำนักเลขาธิการ นายกรัฐมนตรี) ผู้แทนกระทรวงการคลัง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง) และผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว

ปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจากการชี้แจงของผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยว่า ก่อนการได้รับการเสนอชื่อให้เป็นบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นประธานกรรมการ ในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย นาย ก. เคยได้รับการแต่งตั้งและปฏิบัติหน้าที่เป็น รองประธานกรรมการในคณะกรรมการด้านเศรษฐกิจ ของพรรคการเมือง พ.

ภายหลังจากที่ลาออกจากการดำรงตำแหน่งดังกล่าวเมื่อวันที่ ๓๐ สิงหาคม ๒๕๖๖ นาย ก. ยังคงปฏิบัติภารกิจ ที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง พ. โดยการเยี่ยมชมภาคการเกษตรและโคนมในนามพรรคการเมือง พ. เมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๖๖ และภายหลังจากที่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นประธานที่ปรึกษา ของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ เรื่อง แต่งตั้งที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ ๑๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๖๖ แล้ว นาย ก. ยังคงมีการปฏิบัติภารกิจ และลงพื้นที่โดยสวมเสื้อที่มีสัญลักษณ์ของพรรคการเมือง พ. อยู่ เช่น การลงพื้นที่เพื่อติดตามภารกิจ ข้าวรักษ์โลก เมื่อวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๖๖

คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๑ คณะที่ ๒ และคณะที่ ๑๓) พิจารณาข้อหารือของกระทรวงการคลังประกอบกับข้อเท็จจริงเพิ่มเติมแล้ว เห็นว่า โดยที่มาตรา ๑๘ (๔) แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๓ บัญญัติลักษณะต้องห้ามของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยว่า ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวจะต้องไม่เป็นหรือเคยเป็น ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เว้นแต่จะได้พ้นจากตำแหน่งมาแล้วไม่น้อยกว่าหนึ่งปี

ประกอบกับมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน บัญญัติให้นำบทบัญญัติมาตรา ๑๘ มาใช้บังคับแก่ประธานกรรมการ “ในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยโดยอนุโลม ด้วยเหตุนี้ ผู้ดำรงตำแหน่งประธานกรรมการ ในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยจึงต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามดังกล่าวด้วย

สำหรับการพิจารณาว่า ผู้ดำรงตำแหน่งใดจะถือว่าเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือไม่นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมาย) ได้มีความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๔๘๑/๒๕๓๕๔ ว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” หมายถึง ผู้ดำรงตำแหน่งที่มีหน้าที่อำนวยการบริหาร ประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งเป็นข้อความที่มีความหมายกว้างกว่าคำว่า “ข้าราชการการเมือง” โดยรวมถึงบรรดาผู้ซึ่งรับผิดชอบงานด้านการเมืองทั้งหมด

โดยงาน ด้านการเมืองนั้นจะเป็นงานที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย (policy) เพื่อให้ฝ่ายปกครองซึ่งมีหน้าที่ ปฏิบัติงานประจำรับไปบริหาร (administration) ให้เป็นไปตามนโยบายที่กำหนดนั้น ดังนั้น “ผู้ดำรง ตำแหน่งทางการเมือง” จึงหมายถึงคณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้ดำรงตำแหน่งอื่นที่มีลักษณะเดียวกัน

ทั้งนี้ คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมใหญ่กรรมการ กฤษฎีกา) ในเรื่องเสร็จที่ ๖๒๑/๒๕๔๙ และคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ในเรื่องเสร็จที่ ๑๓๙/๒๕๔๗ และเรื่องเสร็จที่ ๔๘๑/๒๕๕๒ มีความเห็นในทำนองเดียวกัน คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๑ คณะที่ ๒ และคณะที่ ๑๓) พิจารณาแล้ว เห็นว่า ในการพิจารณาว่า ผู้ดำรงตำแหน่งใดจะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือไม่ ต้องพิจารณาจากองค์ประกอบสองประการ ดังนี้

ประการที่หนึ่ง ที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่ง โดยที่วิธีการแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่ง อาจแบ่งได้เป็นสองระบบ ได้แก่ ระบบ อุปถัมภ์ (Spoils or Patronage System) ซึ่งเป็นระบบการแต่งตั้งหรือคัดเลือกบุคคลซึ่งเป็น ผู้สนับสนุน (Supporter) ให้ดำรงตำแหน่งหรือเข้าทำงานโดยใช้เหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมือง (cronyism) หรือความสัมพันธ์ส่วนตัว (nepotism) เป็นหลัก ส่วนระบบคุณธรรม (Merit System) ซึ่งเป็นระบบที่แต่งตั้งหรือคัดเลือกบุคคลให้ดำรงตำแหน่งหรือเข้ามาทำงานโดยคำนึงถึงความรู้ และความสามารถ โดยมิได้คำนึงถึงเหตุผลทางการเมืองหรือความสัมพันธ์ส่วนตัวเป็นประการสำคัญ

ทั้งนี้ ในการพิจารณาว่าการแต่งตั้งใดเป็นการแต่งตั้งโดยระบบอุปถัมภ์หรือระบบคุณธรรม ไม่อาจพิจารณาได้จากกฎหมายที่ให้อำนาจในการแต่งตั้งแต่เพียงประการเดียว หากต้องพิจารณา ประกอบกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณีด้วยว่าการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจาก ตำแหน่งใช้เหตุผลหรือความสัมพันธ์ทางการเมืองหรือความสัมพันธ์ส่วนตัวเป็นหลักหรือไม่ โดยหาก ผู้ดำรงตำแหน่งใดได้รับการแต่งตั้งโดยระบบอุปถัมภ์ที่มีเหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมือง เป็นหลักก็อาจถือได้ว่าเป็นการแต่งตั้งให้เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามระบบอุปถัมภ์

นอกจากนี้ การพ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกับผู้มีอำนาจแต่งตั้งซึ่งเป็นฝ่ายการเมือง ก็แสดงให้เห็น ถึงลักษณะการดำรงตำแหน่งทางการเมืองของผู้ได้รับแต่งตั้งนั้นด้วย

ประการที่สอง หน้าที่และอำนาจรวมทั้งบทบาทของผู้ดำรงตำแหน่ง จำเป็นที่จะต้อง พิจารณาจากกฎหมายและคำสั่งที่กำหนดหน้าที่และอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นประการแรก และบทบาทการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ดำรงตำแหน่งนั้นในความเป็นจริงทางพฤตินัยเป็นสำคัญว่า ผู้ดำรง ตำแหน่งนั้นมีหน้าที่อำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ที่เกี่ยวกับการกำหนดนโยบาย (policy) เป็นประการต่อมา หรือเป็นงาน

ในประการแรกการพิจารณาว่า การแต่งตั้งให้ผู้ดำรงตำแหน่งนั้นมีหน้าที่ดังกล่าว หรือไม่ อาจพิจารณาได้จากคำสั่งหรือระเบียบที่เกี่ยวข้อง ดังเช่นตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรี ซึ่งมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการผู้ช่วยรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๔๖ ออกตามความในมาตรา ๑๑ (๖) (๘) และ (๔) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ กำหนดให้มีหน้าที่ช่วยเหลือในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ในการอำนวยการ บริหารประเทศ หรือตำแหน่งผู้แทนการค้าไทย ซึ่งแต่งตั้งตามมาตรา ๑๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติ ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ และมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยผู้แทนการค้าไทย พ.ศ. ๒๕๕๒ กำหนดหน้าที่และอำนาจของตำแหน่งดังกล่าวให้เจรจาการค้าแทนรัฐบาล

ทั้งนี้ ตำแหน่ง ทั้งสองตำแหน่งดังกล่าว แม้จะแต่งตั้งโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ เช่นเดียวกับการแต่งตั้งคณะกรรมการอื่น ๆ แต่หน้าที่และอำนาจที่กำหนดไว้เป็นการอำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ทั้งนี้ ตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ในเรื่องเสร็จที่ ๑๓๙/๒๕๔๗ และเรื่องเสร็จที่ ๔๘๑/๒๕๕๒๐

สำหรับข้อพิจารณาประการที่สอง นอกจากการพิจารณาคำสั่งหรือระเบียบ มอบหมายหน้าที่แล้ว อาจพิจารณาได้จากพฤติการณ์อันเป็นข้อเท็จจริง ในการมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่ เช่น การแต่งตั้งให้เป็นผู้แทนรัฐบาลในการเป็นประธานกรรมการในคณะกรรมการซึ่งมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน เพื่ออำนวยการและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้นโยบายที่สำคัญ ของรัฐบาลสัมฤทธิ์ผลขึ้นอย่างแท้จริง

ทั้งนี้ แม้ว่าคำสั่งที่แต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวมิได้กำหนดหน้าที่และอำนาจถึงขนาดที่เป็นการอำนวยการบริหารประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินก็ตาม แต่หากการมอบหมายหน้าที่ บทบาท และลักษณะการปฏิบัติหน้าที่ในความเป็นจริง ทางพฤตินัยของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นงานด้านการเมืองที่เกี่ยวกับการอำนวยการบริหารประเทศ การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน การกำหนดนโยบาย (policy) เพื่อให้ฝ่ายปกครอง ซึ่งมีหน้าที่ปฏิบัติงานประจำรับไปบริหาร (administration) ให้เป็นไปตามนโยบายที่กำหนด หน้าที่ และอำนาจรวมทั้งบทบาทที่เกิดจากการมอบหมายและการปฏิบัติในความเป็นจริงของผู้ดำรงตำแหน่ง ดังกล่าวย่อมเข้าลักษณะเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

กรณีตามข้อหารือนี้ จึงสามารถพิจารณาฐานะการดำรงตำแหน่งประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ เรื่อง แต่งตั้งที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ ๑๔ กันยายน พ.ศ. ๒๕๖๖ และประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓๑๖/๒๕๖๖ เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ลงวันที่ 5 พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๖๖ ได้ดังนี้

กรณีการแต่งตั้งนาย ก. ให้เป็นประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี พิจารณาได้ว่า

(๑) ที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่ง มีเหตุผล หรือความสัมพันธ์ทางการเมืองหรือไม่ ปรากฏข้อเท็จจริงตามคำชี้แจงของผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทยว่า นาย ก. เคยได้รับการแต่งตั้งและปฏิบัติหน้าที่เป็นรองประธานกรรมการ ในคณะกรรมการด้านเศรษฐกิจของพรรคการเมือง พ. และภายหลังจากที่ลาออกจากการดำรงตำแหน่งดังกล่าว นาย ก. ยังคงปฏิบัติภารกิจที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง พ. และต่อมา นาย ก. ได้รับ การแต่งตั้งให้เป็นประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖

โดยยังคงมีการปฏิบัติภารกิจและลงพื้นที่โดยสวมเสื้อที่มีสัญลักษณ์ของพรรคการเมือง พ. อยู่ นอกจากนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวก็พ้นจากตำแหน่งไปพร้อมกับนายกรัฐมนตรีผู้แต่งตั้ง จากข้อเท็จจริงข้างต้นเห็นได้ว่า การเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้ง และการพ้นจากตำแหน่ง ของนาย ก. มีลักษณะทางการเมือง

(๒) สำหรับการพิจารณาหน้าที่และอำนาจรวมทั้งบทบาทนั้น ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ฯ กำหนดให้ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีมีหน้าที่ ในการให้คำปรึกษาและพิจารณาเสนอความเห็นหรือข้อเสนอแนะต่าง ๆ ตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย ทั้งนี้ หากประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่เพียงเฉพาะแต่การให้คำปรึกษา เสนอความเห็น หรือข้อเสนอแนะตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเท่านั้น โดยหากนายกรัฐมนตรี ไม่มอบหมายดังกล่าวก็ไม่มีหน้าที่อื่นใดอีก กรณีดังกล่าวยังถือไม่ได้ว่าเป็นการอำนวยการบริหาร ประเทศหรือควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงปรากฏว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี นาย ก. มิได้มีหน้าที่และอำนาจเฉพาะแต่การให้คำปรึกษา เสนอความเห็น หรือข้อเสนอแนะตามที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายแต่เพียงอย่างเดียว แต่ได้รับมอบหมายให้ดำเนินการในลักษณะควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามนโยบายสำคัญด้วย

ดังเช่นการที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายและแต่งตั้งให้นาย ก. ประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓๑๖/๒๕๖๖ฯ ซึ่งนโยบายการแก้ไขหนี้สินของประชาชนเป็นนโยบายที่พรรคการเมือง พ. ใช้ในการหาเสียง ตลอดจนเป็นนโยบายของคณะรัฐมนตรีซึ่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นแถลงต่อรัฐสภาด้วย

ดังนั้น ผู้ดำรงตำแหน่งประธานที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๒๓๔/๒๕๖๖ฯ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ประธานกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สิน ของประชาชนรายย่อยจึงถือได้ว่าเป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” เพราะได้รับการแต่งตั้งมาโดยเหตุผลและความสัมพันธ์ทางการเมืองและมีหน้าที่ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ให้เป็นไปตามนโยบายสำคัญของพรรคการเมืองและของรัฐบาล

ด้วยเหตุดังกล่าว นาย ก. จึงเป็น ผู้มีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย ตามมาตรา ๑๘ (๔) ประกอบกับมาตรา ๒๖ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฯ

สำหรับคณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๓๑๖/๒๕๖๖ฯ นั้น คณะกรรมการดังกล่าวแต่งตั้งขึ้นตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ ประกอบด้วยข้าราชการประจำซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวข้อง เพื่อนำนโยบายสำคัญเรื่องการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อยไปปฏิบัติให้เกิดผลขึ้นจริง โดยนำนโยบายของรัฐบาลไปดำเนินการทางปกครองให้เกิดผลขึ้นจริง อันมิได้มีลักษณะเป็นการกำหนดนโยบายขึ้นใหม่แต่อย่างใด

ดังนั้น คณะกรรมการกำกับการแก้ไขหนี้สินของประชาชนรายย่อย จึงเป็นคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่มีประเด็นเรื่องผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใด ๆ และมิใช่คณะกรรมการที่มีตำแหน่งทางการเมือง ดังเช่นที่นายกรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๑ (๒) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ แต่งตั้งคณะกรรมการในการบริหารราชการ แผ่นดินอื่น ๆ อีกเป็นจำนวนมาก

อนึ่ง คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมคณะที่ ๑ คณะที่ ๒ และคณะที่ ๑๓) มีข้อสังเกตว่า โดยที่มาตรา ๑๑ (๖) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ มิได้แบ่งแยก การแต่งตั้งประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา และคณะที่ปรึกษา ออกจากคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน อันสมควรแยกการกำหนดเรื่องดังกล่าวเป็นคนละอนุมาตรา

ทั้งนี้ การแต่งตั้ง ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษา และคณะที่ปรึกษา นั้น นายกรัฐมนตรีแต่งตั้งในฐานะที่เป็นหัวหน้า ฝ่ายการเมือง สำหรับการแต่งตั้งคณะกรรมการในการบริหารราชการแผ่นดิน นั้น นายกรัฐมนตรี แต่งตั้งในฐานะที่เป็นหัวหน้าฝ่ายปกครอง

ดังนั้น กรณีจึงสมควรที่สำนักงาน ก.พ.ร. และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้พิจารณาดำเนินการเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตราดังกล่าว การใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีในการแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานที่ปรึกษา เพื่อให้ ที่ปรึกษา หรือ คณะที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี และการแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อปฏิบัติราชการใด ๆ มีหลักเกณฑ์ ที่ชัดเจนยิ่งขึ้น และกำหนดขอบเขตหน้าที่และอำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งซึ่งได้รับการแต่งตั้งเป็นที่ปรึกษาหรือคณะกรรมการให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกับลักษณะของการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง ลักษณะต้องห้ามของประธานกรรมการในคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย กรณีการเป็นหรือเคยเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง