TDRI ชงรัฐลุย OCA แนะ 4 เครื่องมือ สร้างพลังงานไทยราคาเป็นธรรม

ดร.อารีพร อัศวินพงศ์พันธ์ นักวิชาการด้านนโยบายพลังงาน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI กล่าวเรื่อง “ทางรอด พลังงานไทย ในช่วงเปลี่ยนผ่าน” ในงานสัมมนาพลังงานราคาถูก ทางรอดเศรษฐกิจไทย จัดโดยฐานเศรษฐกิจ ว่า เราไม่อยากให้ยึดกับคำว่าพลังงานราคาถูก โดยคำว่า “ถูก” อาจจะเป็นผลดีต่อผู้บริโภค แต่อาจจะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวม ซึ่งราคาถูกในวันนี้ อาจจะแพงในวันหน้าก็ได้ 

ทั้งนี้ ขอยกตัวอย่าง เมื่อ 2 ปีที่ผ่านมา ที่ราคา LNG หรือก๊าซธรรมชาติเหลว ในตลาดโลกปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น ขณะนั้นภาครัฐมีมาตรการในการตรึงราคาค่าไฟ แต่ผู้ประกอบการในการผลิตไฟฟ้า โดยเฉพาะผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขนาดเล็กขาดทุนค่อนข้างมาก ซึ่งการที่ภาครัฐตรึงราคาพลังงานในระยะเวลายาว ที่ทำให้ราคานั้นไม่สะท้อนกับต้นทุนที่เกิดขึ้นจริง นั่นหมายถึงภาระหนี้ที่เกิดขึ้น 

“เรายกตัวอย่าง เช่น ราคาค่าไฟ ตอนนี้ก็เป็นภาระหนี้ของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ซึ่งท้ายที่สุดผู้ที่ร่วมกันชำระหนี้ก็คือ ประชาชนคนไทยทุกคน ที่ต้องร่วมกันจ่ายราคาค่าไฟสูงขึ้นในอนาคต จึงอยากให้ทุกคนหันมาให้ความสำคัญกับคำว่า “ราคาพลังงานที่เป็นธรรม” มากกว่า เพราะจะเป็นราคาที่รักษาสมดุลของระบบเศรษฐกิจ และเป็นราคาที่รับได้ของผู้ผลิตและผู้บริโภค” 

สำหรับทางออก หรือเครื่องมือที่เป็นตัวช่วยให้พลังงานของประเทศไทยเป็นราคาที่เป็นธรรมยิ่งขึ้น TDRI ของเสนอ 4 เครื่องมือ ได้แก่ 

1. ภาครัฐควรสนับสนุนการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อเป็นการลดภาระค่าใช้จ่ายทางด้านพลังงานให้กับประชาชน และลดค่าใช้จ่ายภาครัฐสำหรับการลงทุนจ้างโรงไฟฟ้าต่างๆ ด้วย หากไม่จำเป็น โดยควรให้ความสำคัญกับการสนับสนุนแผนอนุรักษ์พลังงาน (EEP) ก่อนการสนับสนุนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) 

“หากภาครัฐให้ความสำคัญ ให้ความรู้กับประชาชนเรื่องอนุรักษ์พลังงานก็จะสามารถช่วยประหยัดค่าใช้จ่ายพลังงานของประชาชน ส่วนที่เหลือ พลังงาน หรือไฟฟ้าที่ยังขาด ค่อยจัดหาเพิ่มเติมจากแผน PDP ส่วนนี้จะช่วยลดค่าใช้จ่าย และลดค่าใช้จ่ายการลงทุนสร้างโรงไฟฟ้า ซึ่งจริงๆ แล้วอาจจะไม่จำเป็น ถ้ามีการใช้พลังงานอย่างงประหยัด” 

2. ปรับโครงสร้างราคาพลังงาน โดยเฉพาะราคาค่าไฟ ซึ่งต้นทุนการผลิตไฟฟ้า ประมาณ 70% มาจากต้นทุนค่าเชื้อเพลิง ซึ่งค่าเชื้อเพลิงเป็นค่าก๊าซ ซึ่งเป็นส่วนประกอบใหญ่ และก๊าซที่ทำให้ราคาค่าไฟสูง คือ ก๊าซ LNG ฉะนั้น หากจะวิเคราะห์โครงสร้างราคาค่าไฟส่วนใดที่ราคา LNG ส่งผลกระทบบ้าง ได้แก่ 2 ส่วน คือ Pool gas และโครงสร้างพื้นฐาน LNG Terminal

สำหรับ Pool gas นั้น ตอนนี้ภาครัฐได้เปิดเสรีสำหรับการนำเข้าก๊าซ ซึ่งเป็นนโยบายที่เรามาถูกทางแล้ว แต่อาจจะยังเดินไม่สุด เพราะการเปิดเสรีนำเข้าจะต้องมีผู้จัดการที่ทำหน้าที่คำนวณราคา 16 เดือนล่วงหน้า นั่นหมายความว่า ชิปเปอร์สามารถนำเข้าก๊าซได้ตามโควตาที่ได้รับการจัดสรร หากมีราคาต่ำกว่าราคาที่ได้รับการกำหนดไว้ 

“กลไกนี้ไม่ได้สะท้อนการแข่งขันทางด้านราคาอย่างแท้จริง เพราะหากมีการแข่งขัด หมาวความว่า ชิปเปอร์ที่นำเข้ามาได้ในราคาที่ถูกที่สุด ควรจะนำเข้าได้ในปริมาณที่มากที่สุด แต่ตอนนี้ยังไม่ถึงขั้นนั้น หากเกิดการแข่งขันทางด้านราคาจะทำให้ Pool price ลดลงได้ ต้นทุนค่าไฟก็จะลดลงได้ แต่มาตรการนี้อาจจะต้องใช้ระยะเวลา”

ขณะเดียวกัน โครงสร้างค่าไฟที่ราคา LNG ส่งผลกระทบ คือ การสร้าง LNG Terminal โดยปัจจุบันเรามี 2 LNG Terminal ที่เปิดใช้งานแล้ว ซึ่งใช้อยู่ 70%ของศักยภาพ ตอนนี้เรากำลังสร้าง LNG Terminal 3 อยู่ อย่างไรก็ตาม กรณีที่เกิดกรณีเลวร้ายที่สุด ถ้าไทยไม่สามารถนำเข้าก๊าซจากเมียนมาได้ เราก็ยังไม่จำเป็น LNG Terminal 3 สำหรับภาคการผลิตไฟฟ้า

อย่างไรก็ตาม อาจจะมีบางวันที่มีความจำเป็นใช้ LNG Terminal 3 เช่น วันที่มีความต้องการใช้ไฟฟ้าสูง แต่ TDRI ของเสนอว่า หากเป็นไฟได้อยากให้ภาครัฐแยกพื้นที่ให้ชัดเจนว่า พื้นที่ส่วนใดของ LNG Terminal ที่ใช้เพื่อการผลิตไฟฟ้าสำหรับประโยชน์ของประชาชน และพื้นที่ใดที่เป็นประโยชน์ของภาคธุรกิจ เพื่อไม่ให้ต้นทุนที่เกิดขึ้น ซึ่งไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของประชาชนในการผลิตไฟฟ้า ถูกส่งผ่านมายังประชาชนในรูปแบบค่าไฟ

3. ทบทวนร่างแผน PDP ใหม่ เพื่อลดค่าใช้จ่ายทางด้านการสร้างโรงไฟฟ้าที่จริงแล้วอาจไม่จำเป็นก็ได้ ซึ่งในช่วง 28 ปีที่ผ่านมา เรามีการคาดการณ์ใช้ไฟฟ้าที่สูงเกินจริงมาโดยตลอด และร่างแผน PDP ฉบับล่าสุดนี้ เหมือนจะมีแนวโน้มไปในทิศทางเดียวกัน เพราะเรามีการใช้ตัวเลขการคาดการณ์การเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงกว่าตัวเลขคาดการณ์ล่าสุด ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) 

“ตัวเลขการคาดการณ์การเติบโตเศรษฐกิจที่สูงขึ้น ส่งผลให้การคาดการณ์ใช้ไฟฟ้าสูงขึ้น ส่งผลให้มีการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มเติม ท้ายที่สุดแล้วอาจจะไม่มีการเดินเครื่อง แต่โรงไฟฟ้าเหล่านี้ไม่มีการขาดทุน เพราะมีการทำสัญญาระยะยาวกับการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ในรูปแบบ Cost push แม้ไม่มีการเดินเครื่องเลย ก็ได้เงินชดเชยค่าความพร้อมจ่าย ซึ่งค่าชดเชยดังกล่าว เป็นภาระหนี้ของ กฟผ. และผู้ร่วมกันชำระหนี้ คือ ประชาชนที่ต้องจ่ายค่าไฟแพงขึ้น”

ทั้งนี้ ตัวเลขที่น่ากลัว คือ 16 ปีที่ผ่านมา คนไทยเสียค่าความพร้อมจ่ายกับโรงไฟฟ้าที่ไม่ได้เดินเครื่องกว่า 5 แสนล้านบาท และส่วนนี้เองเราจะกำลังเดินซ้ำรอยเดิมหรือไม่ เนื่องจากร่างแผน PDP ฉบับล่าสุดนี้ มีแผนในการสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มเติมอีก 

สำหรับโรงไฟฟ้าบางโรงอาจจะมีความจำเป็นต้องก่อสร้าง เพื่อทดแทนโรงเก่า แต่โรงใดที่ภาครัฐมีการทบกวนว่าไม่จำเป็นต้องก่อสร้าง เพราะการคาดการณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าสูงเกินจริง เป็นไปได้อยากให้ชะลอการก่อสร้างส่วนนั้น ส่วนโรงไฟฟ้าที่มีความจำเป็นต้องก่อสร้าง อยากให้มีการทบทวนในเรื่องสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว ไม่ให้เป็นแบบ Cost push อีกต่อไป ซึ่งจะเป็นการช่วยลดค่าใช้จ่ายของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต และภาระของประชาชนในรูปแบบค่าไฟ

4. ไทยต้องมุ่งใช้พลังงานสะอาดมากขึ้น อย่างไรก็ตาม ช่วงเปลี่ยนผ่านพลังงานการเทคโนโลยีในการกักเก็บพลังงานนั้น อาจยังไม่ตอบโจทย์เสถียรภาพพลังงานสะอาด ทั้งในเรื่องความมั่นคง และราคายังไม่ได้ถูกเท่าใด จึงอยากเสนอว่า ก๊าซธรรมชาติยังเป็นเชื้อเพลงิสำคัญที่เสริมความมั่นคงของระบบไฟฟ้า เพียงแต่ว่าควรจัดหาแหล่งก๊าซที่ตอบโจทย์กว่าการนำเข้าก๊าซ LNG ซึ่งการพัฒนาแหล่งก๊าซจากการฟื้นฟูการเจรจาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล (Overlapping Claims Area: OCA) น่าจะเป็นทางออกที่ดีสำหรับประเทศไทย ในช่วงเปลี่ยนผ่านนี้

“ปริมาณนำเข้าก๊าซอ่าวไทยมีการประมาณการว่าจะลดลง ทำให้ตอนที่ยังไม่มีการพูดถึง OCA จะทดแทนด้วยการนำเข้า LNG ซึ่งราคาผันผวนมาก โดยเฉพาะเมื่อเกิดปัญหาภูมิรัฐศาสตร์ และตอนนี้ที่เกิดความไม่มั่นใจผลการเลือกตั้งสหรัฐ จะส่งผลต่อการเมืองระหว่างประเทศอย่างไรอีกบ้าง จึงกล่าวได้ว่า LNG ตอนนี้มีความเสี่ยงสูงสุด ซึ่งจะกระทบการวางแผนทำธุรกิจของผู้ประกอบการในประเทศด้วย”

สำหรับก๊าซที่ผลิตได้ในประเทศไทย จะอ้างอิงราคาน้ำมันเตาซึ่งจะปรับตัวช้ากว่า ฉะนั้น หากหาก๊าซที่ผลิตได้ในประเทศ จะเป็นทางเลือกของทางออกพลังงานในช่วงเปลี่ยนผ่าน โดยสิ่งที่เกิดขึ้น คือ ไทยต้องให้ความสำคัญกับสมดุลพลังงาน ทั้งความมั่นคง ความมั่งคั่ง และความยั่งยืน ฉะนั้น ทางออกที่ดีที่สุด คือ การใช้พลังงานสะอาด แต่เทคโนโลยีในการกักเก็บพลังงานอาจจะยังไม่ตอบโจทย์ จึงต้องมีก๊าซธรรมชาติเสริมเข้ามา โดยก๊าซที่ตอบโจทย์ คือ การเสนอเดินหน้าต่อการพัฒนาพื้นที่ OCA 

“นอกจาก OCA จะตอบโจทย์โจทย์ความมั่นคงทางด้านพลังงาน และราคาแล้วยังสามารถสร้างเศรษฐกิจให้กับอุตสาหกรรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น ปิโตรเคมี ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่เป็นผลบวกต่อประเทศไทย หากมองภาพสังคม สามารถสร้างทักษะ แรงงานที่มีฝีมือ และภาครัฐจะได้ภาษีจากการผลิตปิโตรเลียมด้วย” 

อย่างไรก็ตาม มีสิ่งที่ภาครัฐควรต้องไปเจรจาต่อ สำหรับการพัฒนาพื้นที่ OCA คือ การให้สิทธิสัมปทานบริษัทข้ามชาติตั้งแต่ 50 ปีที่ผ่านมา โดยพื้นที่ทับซ้อนนั้นเราให้สิทธิกับบริษัทพลังงานข้ามชาติแทบทั้งหมด บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน) หรือ ปตท.สผ. เป็นบริษัทไทยแห่งเดียวที่ได้สิทธิแปลงเล็กๆ หากเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศไทย เราน่าจะให้ภาครัฐเจรจาบริษัทพลังงานข้ามชาติว่าจะให้สิทธิบริษัทพลังงานไทยได้หรือไม่ ในการไปร่วมสำรวจและผลิตปิโตรเลียม

“50 ปีที่แล้ว ความสามารถของบริษัทพลังงานไทยเราอาจจะยังไม่มากพอ ต้องอาศัยบริษัทข้ามชาติ แต่ตอนนี้บริษัทไทยไม่น้อยหน้า เราควรมีสิทธิที่จะได้ประโยชน์จากพื้นที่ทับซ้อนเหล่านี้ จะทำให้เกิดประโยชน์จากประเทศมากที่สุด”

ทั้งนี้ หากเรามองทางออกที่ยั่งยืนของไทย ควรมองระยะยาว 3 ทางออก คือ 1. ปรับบทบาทของโรงไฟฟ้าก๊าซ เพราะเราต้องมุ่งการใช้พลังงานสะอาดมากยิ่งขึ้น จึงอยากให้เป็นโรงไฟฟ้าที่ช่วยเสริมความมั่นคงของระบบไฟฟ้า และต้องนำแหล่งก๊าซ OCA มาใช้ให้เป็นประโยชน์ให้มากที่สุด อย่างนั่งทับขุมทรัพย์ที่เรามี 

2.เร่งพัฒนาเพิ่มการผลิตไฟฟ้าพลังงานสะอาด โดยเร่งลงทุนด้านการช่วยส่งเสริมการใช้พลังงานสะอาด เช่น การกักเก็บพลังงาน แบตเตอรี่ เป็นต้น ซึ่งจะเข้ามาเป็นตัวเสริมในระยะยาวของไทย ให้เรามุ่งสู่การเป็นสมดุลทางด้านพลังงานอย่างแท้จริง

3. การเปิดเสรี ควรมีการปรับระบบการซื้อขายไฟให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น เช่น การสนับสนุนโซล่ารูฟท็อป เพื่อลดค่าใช้จ่ายประชาชน ปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าเป็นแบบเสรี เพื่อให้กลไกราคาเป็นไปตามตลาด เป็นที่รับได้ของผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้า ทั้งนี้ แม้จะมีนโยบายเกี่ยวกับไฟฟ้าให้กับดาต้าเซ็นเตอร์ที่จะเข้ามาลงทุนในไทย ซึ่งไม่อยากให้มองเฉพาะธุรกิจดังกล่าวเพียงอย่างเดียว อย่าลืมว่าควรรักษาฐานภาคอุตสาหกรรมของเราที่มีอยู่ขณะนี้ หากไม่ได้พลังงานก็พร้อมจะไป ต้องดูแลส่วนนี้ด้วย