รูปแบบ “กาสิโนถูกกฎหมาย”ในต่างประเทศ สิงคโปร์-ญี่ปุ่น
ถอดโมเดล “กาสิโนถูกกฎหมาย” สถานบันเทิงครบวงจร ในต่างประเทศ กรณี สิงคโปร์-ญี่ปุ่น ทั้งรูปแบบ วิธีจัดระเบียบ สถานที่ตั้ง การเล่นพนัน การกำหนดควบคุมผู้ที่เข้าไปใช้บริการ รวมถึงการป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นจากการเล่นพนัน
การผลักดันให้มีการเปิดสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) ที่มี "กาสิโนถูกกฎหมาย" รวมอยู่ด้วยในประเทศไทย ผ่านการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการเปิดสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) เพื่อแก้ปัญหาการพนันผิดกฎหมายและเพื่อประโยชน์ด้านเศรษฐกิจของประเทศ สภาผู้แทนราษฎร ที่มี นายจุลพันธ์ อมรวิวัฒน์ เป็นประธาน ได้ศึกษาเทียบเคียงกฎหมายกาสิโนของต่างประเทศคือประเทศสิงคโปร์ และประเทศญี่ปุ่น พบว่า
ประเทศสิงคโปร์มีกฎหมายว่าด้วยกาสิโน The Casino Control Act 2006 ส่วนประเทศญี่ปุ่น มีกฎหมาย The Act on Development of Specified Integrated Resort districts 2018 โดยกฎหมายของ 2 ประเทศมีสาระสำคัญโดยสรุปใน 12 ประเด็น ประกอบด้วย
ข่าวที่เกี่ยวข้อง
1. หน่วยงานที่ควบคุมกาสิโน
ในประเทศสิงคโปร์ มีหน่วยงานที่กำกับดูแลการพนัน หรือ Gambling Regulatory Authority (GRA) อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย แต่ในส่วนของประเทศญี่ปุ่นจะมีการควบคุมและกำกับดูแลในรูปแบบของคณะกรรมการควบคุมการประกอบการกาสิโน และขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี เรียกว่า คณะกรรมการ Casino Regulatory Commission
2. ผู้มีสิทธิขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการกาสิโน
ในประเทศสิงคโปร์มีการกำหนดไว้ว่าต้องเป็นเจ้าของพื้นที่ที่กำหนด (Designated Site) โดยรัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องการปราบปรามการพนัน รวมทั้งในกรณีที่หน่วยงานกำกับดูแลการพนันอนุญาต เจ้าของพื้นที่สามารถจะเสนอชื่อบุคคลอื่นเพื่อขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการกาสิโนได้
ส่วนประเทศญี่ปุ่นกำหนดว่า ต้องเป็นผู้ที่ได้รับการรับรองให้ประกอบกิจการ Specified Integrated Resort (SIR) จากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่งและการท่องเที่ยวเท่านั้น จึงจะขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการกาสิโนได้
3. การเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้น
ในประเทศสิงคโปร์มีการกำหนดเรื่องการเปลี่ยนแปลงผู้ถือหุ้น ต้องได้รับการอนุญาตจากคณะกรรมการควบคุมการประกอบกาสิโน โดยมีการจำกัดการขายหุ้นหลัก ซึ่งได้แก่ Las Vegas Sands Corp และ Getting Singapore Limited ไว้จนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2573
ส่วนประเทศญี่ปุ่นมีการจำกัดเรื่องการกำหนดสัญชาติใดก็ตามที่จะซื้อหุ้นและประสงค์จะมีสิทธิออกเสียง หรือมีส่วนได้เสียตั้งแต่ 5% ในกิจการ Specified Integrated Resort (SIR) หรือกาสิโน ต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการควบคุมการประกอบการกาสิโน
4. การประกอบกิจการกาสิโนและจำนวนพื้นที่ควบคุม
ในประเทศสิงคโปร์มีการกำหนดให้ประกอบธุรกิจคาสิโนได้ในพื้นที่ที่กำหนดเท่านั้น ซึ่งปัจจุบันสิงคโปร์มีสถานประกอบการกาสิโนจำนวน 2 แห่ง คือ มารีนาเบย์ (Marina Bay) และเซนโตซ่า (Sentosa) เท่านั้น
ส่วนประเทศญี่ปุ่นอนุญาตให้มีการประกอบธุรกิจกาสิโนได้เฉพาะใน SIR เท่านั้น และยังอนุญาตให้แต่ละ SIR มีกาสิโนได้เพียง 1 แห่งเท่านั้น และพื้นที่กาสิโนต้องมีไม่เกิน 3% ของพื้นที่ SIR ทั้งหมด ซึ่งปัจจุบันประเทศญี่ปุ่นกำหนดให้มีกาสิโนได้จำนวน 3 แห่ง และจะพิจารณาเกณฑ์ใหม่ภายอีก 7 ปี นับแต่วันที่ได้รับอนุมัติ แต่อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันประเทศญี่ปุ่นยังมีกาสิโนเพียง 1 แห่ง เท่านั้น คือที่ โอซากา
5. การให้บริการกาสิโน
ประเทศสิงคโปร์กำหนดให้ลักษณะและวิธีการเล่นพนันต้องได้รับอนุญาตจากหน่วยงานที่กำกับดูแล หรือการจำกัดการเล่นกาสิโน และประเภทของการพนันที่อนุญาตให้เล่น อย่างเช่นในประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น
6. ผู้ใช้บริการกาสิโน
การกำหนด ควบคุม ผู้เล่นว่าต้องมีอายุเท่าไหร่ รวมทั้งการกำหนดจำนวนรายได้ของผู้เล่นที่สามารถเข้าไปเล่นได้โดยไม่เดือดร้อน หรือผู้เล่นที่เป็นชาวต่างชาติต้องมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน
ในประเทศสิงคโปร์ คนสิงคโปร์และคนต่างชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศที่มีอายุตั้งแต่ 21 ปี สามารถเข้ากาสิโนได้โดยเสียค่าเข้า (entrance fee) 150 ดอลลาร์สิงคโปร์ ประมาณ 3,900 บาทต่อวัน และคนต่างชาติที่ไม่ได้อาศัยอยู่ในประเทศ ไม่ต้องเสียค่าเข้ากาสิโน (entrance fee) และคนต่างชาติที่ไม่ได้อาศัยอยู่ในประเทศเท่านั้นที่สามารถใช้บัตรเครดิต (credit card) ซื้อชิปได้
ส่วนคนต่างชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศสิงคโปร์ไม่สามารถใช้บัตรเครดิต (credit card) ซื้อชิปได้ ยกเว้น ได้รับการยกเว้นตามกฎหมาย เช่น ได้ขึ้นทะเบียนในโปรแกรมของผู้ประกอบการกาสิโน และมีบัญชีเงินฝากกับผู้ประกอบการไม่ต่ำกว่า 100,000 ดอลลาร์สิงคโปร์ ประมาณ 2,600,000 บาท เป็นต้น
ส่วนประเทศญี่ปุ่นกำหนดให้คนญี่ปุ่นและคนต่างชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศที่มีอายุตั้งแต่ 20 ปีขึ้นไป สามารถเข้ากาสิโนได้เพียง 3 ครั้งต่อ 28 วัน โดยเสียค่าเข้า 6,000 เยน ประมาณ 1,500 บาทต่อวัน สำหรับคนต่างชาติที่ไม่ได้อาศัยอยู่ในประเทศไม่ต้องเสียค่าเข้ากาสิโน (entrance fee)
รวมทั้งคนญี่ปุ่นและคนต่างชาติที่อาศัยอยู่ในประเทศจะต้องใช้เงินสด หรือวิธีการอื่นตามกฎเกณฑ์ของคณะกรรมการควบคุมการประกอบการกาสิโน ในการซื้อชิปเท่านั้น ส่วนคนต่างชาติที่ไม่ได้อาศัยอยู่ในประเทศ สามารถใช้บัตรเครดิต (credit card) ซื้อชิปได้
7. การห้ามบุคคลเข้าใช้บริการกาสิโน
ในประเทศสิงคโปร์มีการกำหนดเกี่ยวกับการให้โอกาสของสมาชิกในครอบครัว ที่ได้รับความเสียหายหรืออาจได้รับความเสียหาย ร้องขอต่อคณะกรรมการประเมิน (Committee of Assessors) เพื่อให้มีคำสั่งห้ามบุคคลในครอบครัวของตนเข้าใช้บริการกาสิโน ภายใต้การพิจารณาว่ามีเหตุอันควรเชื่อได้ว่า บุคคลนั้นจะทำให้สมาชิกครอบครัวได้รับความเสียหายจากการเล่นการพนัน และบุคคลที่เข้าใช้บริการกาสิโน อาจจำกัดการเข้าใช้บริการของตนเองโดยสมัครใจก็ได้โดยยื่นเรื่องต่อคณะกรรมการดูแลผลกระทบที่เกิด จากการพนัน ( National Council On Problem Gambling)
ส่วนในประเทศญี่ปุ่นได้กำหนดว่าผู้ประกอบการต้องมีมาตรการจำกัดการเข้าใช้บริการกาสิโนของบุคคลใด ๆ เมื่อบุคคลที่เกี่ยวข้องร้องขอ
8. การทำสัญญากับบุคคลภายนอก
ประเทศสิงคโปร์กำหนดว่า ผู้ที่ได้รับอนุญาตประกอบกิจการกาสิโน สามารถทำสัญญาการให้บริการสินค้าหรือบริการในกาสิโน โดยการแจ้งรายละเอียดของสัญญา ต่อคณะกรรมการควบคุมการประกอบกิจการกาสิโนล่วงหน้า 28 วัน ก่อนทำสัญญาเพื่อการพิจารณา
ส่วนในประเทศญี่ปุ่นกำหนดให้ผู้ที่ได้รับอนุญาตประกอบกิจการกาสิโน ต้องดำเนินกิจการด้วยตนเอง ยกเว้นแต่กิจการที่กฎหมายอนุญาตให้บุคคลภายนอกเป็นผู้ให้บริการได้เช่น การบำรุงรักษาเครื่องเล่น การเรียกเก็บหนี้กาสิโนจากผู้เล่น แต่ทั้งนี้ สัญญากับบุคคลภายนอกดังกล่าว ต้องได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการฯด้วยเช่นกัน
9. การโฆษณา
การกำหนดหลักเกณฑ์การอนุญาตให้มีการโฆษณาประชาสัมพันธ์กาสิโน โดยรูปแบบการโฆษณานั้น ประเทศสิงคโปร์มีการจำกัดพื้นที่ในการโฆษณาว่า ต้องเป็นการโฆษณาในสนามบิน หรือศูนย์บริการข้อมูลนักท่องเที่ยวของรัฐและเว็บไซต์ของผู้ประกอบกิจการกาสิโน และการโฆษณาและประชาสัมพันธ์กาสิโนต้องได้รับอนุมัติจาก GRA ก่อน โดยต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด รวมถึงผู้ประกอบกิจการกาสิโนต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์เรื่องการเล่นพนันอย่างมีความรับผิดชอบตามที่ GRA กำหนด ทั้งนี้ต้องไม่มีจุดประสงค์แอบแฝงในการสื่อข้อความถึงผู้อยู่อาศัยในประเทศ
ส่วนในประเทศญี่ปุ่นที่กำหนดพื้นที่ไว้อย่างชัดเจน ให้มีการโฆษณาในบริเวณอาคารผู้โดยสารในสนามบิน และบริเวณพื้นที่ SIR และห้ามโฆษณาเชิญชวนบุคคลที่มีอายุต่ำกว่า 20 ปีเข้ากาสิโน
10. แรงงาน
ประเทศสิงคโปร์จะมีพนักงานพิเศษ ต้องได้รับใบอนุญาต เช่น ผู้จัดการ ผู้บำรุงรักษาเครื่องเล่น ผู้นับเงินและชิป ส่วนญี่ปุ่นต้องมีมาตรการฝึกอบรมและให้ความรู้แก่พนักงานเพื่อให้ปฏิบัติตามกฎหมาย
11. อายุของใบอนุญาต
ประเทศสิงคโปร์มีการกำหนดระยะเวลาในการอนุญาตตามที่ปรากฏในใบอนุญาต ซึ่งมีกำหนดระยะเวลา 30 ปี สำหรับกาสิโน ทั้ง 2 แห่ง ซึ่งจะออกใบอนุญาตให้ตั้งกาสิโนได้ไม่เกิน 2 ใบอนุญาต (1 ใบอนุญาต ต่อ ผู้ประกอบการ 1 ราย) แต่ในญี่ปุ่นมีการกำหนดใบรับรอง 10 ปี สำหรับ SIR และต้องต่ออายุสัญญาทุก ๆ 5 ปี แต่เฉพาะในส่วนของการประกอบกิจการกาสิโนเท่านั้นที่ จะต้องต่อสัญญาทุก ๆ 3 ปี
12. การโอนและเวนคืนใบอนุญาตประกอบกิจการในกิจการกาสิโน
ประเทศสิงคโปร์กำหนดไม่ให้มีการโอนใบอนุญาตให้แก่กันได้ ส่วนเงื่อนไขการถือหุ้นของผู้ประกอบการกาสิโนต้องไม่ลดสัดส่วนการถือหุ้น หรือไปถือหุ้นในกาสิโนอื่นภายในเวลาที่กำหนด เว้นแต่จะได้รับอนุญาตเป็นหนังสือจาก GRA และผู้ที่จะยื่นคำขออนุญาตต้องเป็นเจ้าของบริเวณที่จะมีการก่อสร้างกาสิโน หรือผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อโดยเจ้าของ ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจาก GRA
โดยมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณาคำขออนุญาต เว้นแต่หน่วยงานกำกับดูแลการพนันได้อนุมัติเป็นหนังสือไว้ก่อนล่วงหน้า รวมถึงผู้ประกอบกิจการกาสิโนสามารถเวนคืนใบอนุญาตได้โดยมีหนังสือแจ้งต่อหน่วยงานที่กำกับดูแลการพนัน และต้องได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานดังกล่าวแล้วจึงจะถือว่ามีผล เช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่นที่สามารถโอนใบอนุญาตได้ ถ้ายื่นเรื่องต่อคณะกรรมการฯ ล่วงหน้าและได้รับอนุมัติแล้ว
สรุป
กมธ.มีความเห็นว่า จากการศึกษาเปรียบเทียบดังกล่าวแล้วเห็นว่า หากประเทศไทยจะให้มีสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) ที่มีสถานบริการกาสิโนรวมอยู่ด้วย ควรจะมีการยกร่างกฎหมายว่าด้วยสถานบันเทิงครบวงจรขึ้นมาใหม่ทั้งฉบับ จะทำให้เกิดประสิทธิภาพในด้านการดำเนินงานมากกว่าการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเดิม และต้องกำหนดวัตถุประสงค์ให้ชัดเจน
อาทิเป้าหมายในการเปิดสถานบันเทิงครบวงจรและกาสิโนนั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อการหารายได้เข้ารัฐ การส่งเสริมการท่องเที่ยว การกระจายรายได้ไปสู่ท้องถิ่น และเพื่อแก้ไขปัญหาการพนันผิดกฎหมาย โดยมีการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาอนุญาต หน่วยงานที่จะเป็นผู้อนุญาต หน้าที่ในการกำกับดูแล รวมถึงรูปแบบของการดำเนินงานว่ารัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเองทั้งหมด หรือเพียงแต่ให้ใบอนุญาตกับเอกชน หรือรัฐจะดำเนินการร่วมเอกชน
รูปแบบของกฎหมายว่าด้วยสถานบันเทิงครบวงจรดังกล่าวของประเทศไทย ควรมีสาระสำคัญที่ประกอบไปด้วย การมีกลไกในการให้ใบอนุญาต การตรวจสอบ ควบคุม และการบรรเทาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับสังคม โดยผ่านกลไกการดำเนินงานที่มีคณะกรรมการดูแลรับผิดชอบจำนวน 2 ชุด
ได้แก่ คณะกรรมการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร และคณะกรรมการบริหารสถานบันเทิงครบวงจร เป็นฝ่ายกำกับดูแลด้านนโยบายและด้านการบริหารกิจการ โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกำกับดูแลการประกอบธุรกิจสถานบันเทิงครบวงจร เป็นฝ่ายดูแลและสนับสนุนงานด้านเลขานุการ เพื่อให้องค์ประกอบของการดำเนินงานของสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) สามารถขับเคลื่อนไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ที่มา : การศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาการเปิดสถานบันเทิงครบวงจร (Entertainment Complex) เพื่อแก้ปัญหาการพนันผิดกฎหมายและเพื่อประโยชน์ด้านเศรษฐกิจของประเทศ สภาผู้แทนราษฎร