รายงานพิเศษ: “แจกเงินดิจิทัล”จะรอดมั้ย เปิดเหตุผลศาลรธน. ตีตกพรบ.เงินกู้ 

เมื่อวันที่ 10 พ.ย. 2566 นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีและรมว.คลัง แถลงว่า รัฐบาลจะออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) กู้เงิน 5 แสนล้านบาท เพื่อนำมาใช้ในโครงการเติมเงิน 10,000 บาท ผ่านดิจิทัลวอลเล็ต ซึ่งต้องผ่านกระบวนการการตีความโดยกฤษฏีกา เพื่อให้การออกพ.ร.บ.กู้เงินดังกล่าว เป็นไปอย่างรอบคอบ รัดกุม และไม่ขัดต่อหลักกฏหมายที่เกี่ยวข้อง

“ยืนยันว่าการออก พ.ร.บ. จะมีความโปร่งใส ภายใต้การตรวจสอบถ่วงดุลในระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นไปตามมาตรา 53 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561” นายกฯและรมว.คลัง ระบุ

ภายหลังการแถลงรัฐบาลจะออกพ.ร.บ. “กู้เงินมาแจก” ปรากฏว่าได้มีหลายฝ่ายออกมาแสดงความเห็นคัดค้าน และไม่เห็นด้วย เพราะอาจจะก่อให้เกิดปัญหาทางวินัยการเงินการคลัง ซ้ำอาจจะขัดต่อกฎหมายรัฐธรรมนูญ และกฎหมายทางการเงินอื่นๆ ได้ 

นายกรณ์ จาติกวณิช อดีต รมว.คลัง ออกมาแสดงความวิตกว่า เงินงบประมาณมีไม่พอสำหรับเรื่องนี้ หากยังจะดันทุรังเดินต่อ เกรงว่าปัญหาจะเกิด ถ้าผ่านด่านกฎหมายแล้วกู้ได้ แจกได้ ก็จะเกิดปัญหาเศรษฐกิจ

สำคัญที่สุด การออก “พ.ร.บ.กู้มาแจก” เป็นวิธีการที่ขัดต่อหลักวินัยการคลังอย่างให้อภัยไม่ได้จริงๆ และเชื่อว่าส่อขัดหลักกฎหมายด้วย

นายกรณ์ ยังยกตัวอย่างว่า เคยมี 2 รัฐบาลที่คิดจะออก “พ.ร.บ.กู้เงิน“ หนึ่งในนั้นคือ “รัฐบาลอภิสิทธิ์” 

พร้อมสรุปว่า การออกเป็น พ.ร.บ.กู้มาแจก จึงไม่เคยมีใครทำ และไม่ควรทำได้ เพื่อไทยรู้ดี เพราะเป็นรัฐบาลที่สอง ที่คิดจะออก พ.ร.บ.กู้เงิน (กรณีกู้เงิน 2 ล้านล้าน) ตนเป็นหนึ่งในคนที่ทำเรื่องยื่นศาลรัฐธรรมนูญร่วมกับอีกหลายท่าน ซึ่งตอนนี้ก็นั่งอยู่ในพรรคร่วมของรัฐบาลเศรษฐาด้วย

ผลสุดท้าย ศาลรัฐธรรมนูญ ก็ตีกฎหมายนี้ตกไป เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญหมวดวินัยการคลัง

ขณะที่ วันที่ 13 พ.ย. 2566 นายศรีสุวรรณ จรรยา ผู้นำองค์กรรักชาติ รักแผ่นดิน ได้เข้ายื่นคำร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน ขอให้พิจารณาเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การที่รัฐบาลตรา พ.ร.บ.เงินกู้ 5 แสนล้านบาท เพื่อนำไปใช้ในโครงการแจกเงินดิจิทัลวอลเล็ต ขัด หรือ แย้ง ต่อรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 140 ประกอบพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ. 2560 มาตรา 53 หรือไม่

ต่อแนวคิดของรัฐบาลในอดีตที่คิดจะออก “พ.ร.บ.เงินกู้” เพื่อนำเงินมาดำเนินนโยบายของรัฐบาลนั้น เคยเป็นคดีเกิดขึ้น และศาลรัฐธรรมนูญ ก็เคยตีตกร่างพ.ร.บ.ดังกล่าวมาแล้ว 

โดยเมื่อวันที่ 12 มี.ค. 2557 ที่ประชุม “ศาลรัฐธรรมนูญ” เคยมีมติเป็นเอกฉันท์วินิจฉัยให้ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. .... ในยุค รัฐบาล ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นนายกฯ หรือ ที่เรียกว่า “พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท” มีข้อความขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาแล้ว จึงเป็นผลให้ร่างกฎหมายฉบับนั้นตกไป 

สำหรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว ศาลพิจารณาคำร้อง คำชี้แจง เอกสารประกอบของผู้ร้องและการไต่สวนพยานผู้เชี่ยวชาญแล้ว ได้กำหนดประเด็นวินิจฉัยรวม 2 ประเด็น ได้แก่  

ประเด็นที่  1 พิจารณาว่าร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจ กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ….ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ 

ประเด็นที่ 2 พิจารณาว่าร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจ กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ…. มีข้อความขัดแย้งต่อ รัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ว สรุปผลการวินิจฉัยแต่ละประเด็น ดังนี้ 

ประเด็นที่ 1 ศาลพิจารณาจากพยานหลักฐานที่ได้จากการไต่สวน ฟังข้อเท็จจริง เป็นที่ยุติได้ว่า นายนริศร ทองธิราช ส.ส.สกลนคร พรรคเพื่อไทย ได้ใช้บัตรแสดงตนและออกเสียง ในระบบอิเล็กทรอนิกส์ แทน ส.ส.รายอื่น ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร วันศุกร์ที่ 20 กันยายน 2556 พิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจ กระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ….

เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญ มาตรา 122 บัญญัติว่า ส.ส. และ ส.ว. ย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย โดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใด และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์  และมาตรา 126 วรรค 3 บัญญัติว่า สมาชิกคนหนึ่งย่อมมีเสียงหนึ่งในการออกเสียงลงคะแนน แล้ว

เห็นว่า การลงคะแนนเสียงแทนกันในการพิจารณา ร่าง พ.ร.บ.นี้ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 122 และ 126 วรรค 3 ศาลรัฐฐธรรมนูญ โดยมติเสียงข้างมาก เห็นว่า ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้อง ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้

ประเด็นที่ 2 ร่างพระราชบัญญัตินี้ มีข้อความหรือขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และงบประมาณ หรือไม่

ในประเด็นนี้ ที่ประชุมตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ก่อนที่จะวินิจฉัย มีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่า เงินกู้ตามร่างพ.ร.บ.นี้เป็น “เงินแผ่นดิน” ตามความหมายของรัฐธรรมนูญหรือไม่

เห็นว่า คำว่า “เงินแผ่นดิน” ไม่ได้มีการกำหนดความหมายไว้โดยรัฐธรรมนูญ หรือ กฎหมายใด แต่เมื่อพิจารณาจาก พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 มาตรา 4 ประกอบกับความเห็นของพยานบุคคลซึ่งเป็นผู้มีประสบการณ์และความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับการเงิน การคลัง และ งบประมาณ ตลอดจนบรรดากฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องแล้ว เห็นว่า “เงินกู้” ตาม ร่างพ.ร.บ.นี้ เป็นเงินแผ่นดินตามความหมายของรัฐธรรมนูญ   

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อ “เงินกู้” ตามร่างพ.ร.บ.นี้ มีลักษณะเป็นเงินแผ่นดิน การใช้จ่ายจึงต้องขึ้นอยู่ในบังคับแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 169 วรรค 1 ที่บัญญัติ ให้การจ่ายเงินแผ่นดิน จะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ใน กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ, กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ  หรือ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง 

เว้น แต่ในกรณี “จำเป็นเร่งด่วน“ รัฐบาลจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ และต้องตั้งงบประมาณ รายจ่าย เพื่อชดใช้เงินคงคลัง ใน พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณรายจ่าย, พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป

แต่ตามข้อเท็จจริงปรากฏว่า การดำเนินการเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศตาม ที่ร่างพ.ร.บ.นี้มุ่งประสงค์ยังไม่มีความจำเป็นเร่งด่วน

การใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ต้องเป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรค 2 เพื่อการรักษาเสถียรภาพ การพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และความเป็นธรรมในสังคม

ดังนั้น การที่ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ….ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ บัญญัติให้เงินกู้ตามร่างพ.ร.บ.นี้ นำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ได้โดยไม่ต้องนำส่งคลัง ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง และบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีรายงานการกู้เงิน ผลการดำเนินงาน และการประเมินผลการดำเนินการตามแผนงานในแต่ละยุทธศาสตร์ต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อทราบเท่านั้น

แตกต่างจากที่พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 อันเป็นกฎหมายเกี่ยวกับการจ่ายเงินแผ่นดินบัญญัติไว้ ทำให้การควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินดังกล่าว ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ว่าด้วยกรอบวินัยการเงินการคลัง ดังที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และ งบประมาณ ร่างพ.ร.บ.นี้ ในส่วนดังกล่าวจึงขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ

ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีมติเอกฉันท์ว่า ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ….ขัด หรือ แย้งต่อรัฐธรรมนูญ หมวด 8 ว่าด้วยการเงิน การคลัง และ งบประมาณ

“ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ศาลจึงมีคำวินิจฉัยว่า ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน ด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ…. ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติ แห่งรัฐธรรมนูญนี้ และมีข้อความขัด หรือ แย้งต่อรัฐธรรมนูญ ซึ่งข้อความดังกล่าวเป็นสาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.นี้

จึงมีผลให้ร่าง พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ…. เป็นอันตกไป ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 154 วรรค 3" คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนญ ระบุ

มารอดูกันยุค “รัฐบาลเศรษฐา” จะสามารถออก “พ.ร.บ.กู้เงิน” เพื่อมา “แจก” ตามนโยบายแจกเงินดิจิทัลวอลเล็ต 10,000 บาท ได้หรือไม่