รัฐจัดการบำนาญสูงวัยต้องไม่กระทบวินัยการคลัง

ในขณะที่ยังมีผู้ใช้แรงงานนอกระบบมากกว่า 20 ล้านคนหรือมากกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีงานทำทั้งหมดยังไม่มีหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพ จึงทำให้กลายเป็นปัญหาตามมาเรื่องความเท่าเทียมกันในการดูแลคนกลุ่มนี้ 

 

ภาคประชาชนนำโดยกลุ่มเครือข่ายประชาชนเพื่อรัฐสวัสดิการใช้พื้นที่เพจเฟซบุ๊ก บำนาญแห่งชาติ เป็นสื่อเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารและงานศึกษาวิจัยเพื่อร่วมกันผลักดันเปลี่ยนเบี้ยยังชีพเป็นบำนาญถ้วนหน้าให้อยู่ที่ระดับเส้นความยากจนคือประมาณ 3,000 บาทต่อคนต่อเดือนสำหรับผู้สูงอายุทุกคนตั้งแต่ปี 2568 เป็นต้นไป จากปัจจุบันที่ได้รับอยู่เดือนละ 600 -1,000 บาท ตามเกณฑ์อายุ  

 

ทั้งนี้ ในช่วงปลายเดือนกุมภาพันธ์ 2565 คณะกรรมาธิการการสวัสดิการสังคม สภาผู้แทนราษฎร ได้แถลงข่าวความคืบหน้าการนำเสนอผลการศึกษาแนวทางการเสนอกฎหมายบำนาญพื้นฐานแห่งชาติและได้มีการบรรจุวาระพิจารณารายงานของคณะกรรมาธิการในสภาผู้แทนราษฎรแล้วหลังจากถูกเลื่อนมาหลายครั้ง

รัฐบาลจำเป็นต้องมีการจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อสวัสดิการผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น ซึ่งประเด็นสำคัญของการจัดการรายได้ผู้สูงอายุก็คือการจัดหารายได้ของรัฐเพื่อการนี้และระบบ หรือกองทุนบำนาญที่มีอยู่ในปัจจุบันควรจะต้องมีการปรับเปลี่ยนอย่างไรเพื่อให้มีเงินเพียงพอ 

 

ฝั่งนักวิชาการ อาทิ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้นำเสนอบทความ ก้าวแรกของระบบบำนาญแห่งชาติ ควรเริ่มที่ไหน เขียนโดย ดร.นฎา วะสี และคณะ เปิดประเด็นชวนคิดพร้อมข้อเสนอแนะ

 

 

ตามมาด้วยบทความ ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ : ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน ที่ระบุชัดว่า ประเทศไทยกำลังเผชิญปัญหาและการเเก้ไขปัญหายังขาดวิสัยทัศน์ร่วมเพราะแต่ละระบบหรือกองทุนบำนาญต่างทำงานแยกส่วนกัน 

 

นักวิชาการจึงเสนอในเบื้องต้นรัฐบาลควรตั้ง คณะกรรมการ เพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ของทุกระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จะช่วยให้การบริหารจัดการระบบมีประสิทธิภาพให้การปรับเกณฑ์ต่าง ๆ ของแต่ละระบบมีความสอดคล้องกับสภาพการดำรงชีวิตในปัจจุบันเนื่องจากโจทย์แท้จริงของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยรัฐก็คือ ทำอย่างไรผู้สูงอายุทุกคนจึงจะมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ในขณะที่ตัวระบบมีความยั่งยืนทางการคลัง
  

รายงานจากองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) และสหประชาชาติ ที่การเสนอรายงานการทบทวนระบบบำนาญชราภาพ แถลงต่อสื่อมวลชนในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมาว่า

 

ระบบบำนาญชราภาพของประเทศไทยในปัจจุบันควรได้รับการเสริมประสิทธิภาพให้มีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น ควรหลีกเลี่ยงการสร้างระบบใหม่เพิ่มเติม และไม่ควรอนุญาตให้มีการถอนเงินบำเหน็จออกก่อนกำหนด 

 

ปัจจุบันประเทศไทยมีระบบการจัดการรายได้ผู้สูงอายุที่ดำเนินการโดยรัฐอยู่ 3 ระบบคือ ระบบสวัสดิการขั้นพื้นฐาน ใช้งบประมาณจากภาษีประชาชน บุคคลไม่ต้องมีส่วนร่วมจ่ายสมทบ เช่น บำเหน็จบำนาญข้าราชการแบบเดิม  เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุซึ่งปัจจุบันจ่ายในอัตรา 600-1,000 บาทต่อคนต่อเดือน (แบบขั้นบันไดตามช่วงอายุตั้งแต่ 60-90 ปี) 

 

ระบบการออมภาคบังคับ คือบุคคลหักรายได้ตนเองส่วนหนึ่งและรัฐร่วมสมทบ เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ  กองทุนประกันสังคม (ม.33)  และระบบการออมภาคสมัครใจ  เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพซึ่งเป็นกองทุนที่นายจ้างและลูกจ้างร่วมกันจัดตั้งเป็นสวัสดิการเพื่อเก็บออมเงินให้ลูกจ้างใช้จ่ายเมื่อเกษียณอายุ กองทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (RMF) กองทุนประกันสังคม (ม.40)  และกองทุนการออมแห่งชาติ 

 

เมื่อพูดถึงแหล่งรายได้ของรัฐเพื่อการนี้ ย่อมมาจากการจัดเก็บภาษี  แต่สถานการณ์โควิดทำให้เศรษฐกิจมีแนวโน้มชะลอตัวมากรัฐบาลเองก็ใช้นโยบายภาษีในการช่วยเหลือประชาชนและธุรกิจทำให้ต้องกู้เงินมาใช้จ่าย  การขยายเพดานหนี้สาธารณะจึงถูกนำมาใช้

 

เรื่องนี้มีความอ่อนไหวเพราะการดำเนินงานด้านการเงินการคลังจะต้องยืนอยู่บนพื้นฐานสำคัญว่าด้วยความมีวินัยอย่างเคร่งครัดตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561  

 

ข้อมูลจากนักวิชาการคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ระบุไว้ในบทความเรื่อง มุมมองหนี้สาธารณะของประเทศไทย เผยแพร่ผ่านสื่อมวลชนว่า ปลายปี 2564 คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ เห็นชอบให้ปรับเพดานหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก 60% ของรายได้ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ หรือจีดีพี (GDP) เป็น 70% 

 

โดยเป็นการปรับเพดานแบบชั่วคราวและต้องเป็นไปตามเงื่อนไขว่า หนี้สาธารณะต่อ GDP ต้องกลับมาอยู่ภายใต้เพดานเดิมคือ 60% ภายในรเวลา 10 ปี  ทำให้เป็นที่สนใจว่า การดำเนินงานเช่นนี้มีความเหมาะสมและตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนหรือไม่

 

รวมถึงมีปัจจัยใดบ้างที่รัฐควรคำนึงถึงหลังจากมีการปรับเพดานหนี้ เพื่อให้การดำเนินนโยบายการคลังในระยะต่อไปมีความยั่งยืนและมีประสิทธิภาพสูงสุด 

 

ในบทความยังระบุอีกว่า นอกจากรายจ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัวแล้ว การที่ประเทศไทยได้ก้าวสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ ยังเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่อาจสร้างภาระรายจ่ายเพิ่มให้ภาครัฐและก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังในระยะปานกลางได้  

 

มีการนำเสนอแนวคิดในการสร้างความมั่นคงทางการเงินให้แก่ผู้สูงอายุที่อาจสร้างภาระรายจ่ายทางการคลัง เช่น การเสนอให้จ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นเป็น 3,000 บาทต่อคน

 

สำหรับผู้ที่มีอายุเกิน 60 ขึ้นไปทุกคน อาจนำมาซึ่งรายจ่ายนอกงบประมาณในอนาคตถึงปีละกว่า 6 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 20% ของงบประมาณรายจ่ายของรัฐในปี 2565 (คำนวณโดยใช้ตัวเลขผู้สูงอายุของปี 2573 อ้างอิงข้อมูลของสำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่ระบุว่า ในปี 2563 สัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นเป็น 19% หรือประมาณ 12 ล้านคน และจะเพิ่มขึ้นเป็นเกือบ 27% หรือราว 18 ล้านคนในปี 2573)
 

 

ในรายงานความเสี่ยงทางการคลังของรัฐบาลปี 2563 กระทรวงการคลังได้เสนอการชะลอการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพให้แก่ผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยของกองทุนผู้สูงอายุ เนื่องจากจำนวนผู้สูงอายุที่เข้าข่ายได้รับการช่วยเหลือมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง

 

ส่งผลให้รายได้ของกองทุนผู้สูงอายุที่มีแหล่งเงินหลักมาจากภาษีสุราและยาสูบไม่เพียงพอ และเสนอว่ารัฐบาลควรพิจารณาดำเนินการปฏิรูปโครงสร้างภาษี 

 

และเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี เพื่อเพิ่มสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ของรัฐบาล รวมถึงเพิ่มสัดส่วนภาษีฐานเงินได้ให้เพิ่มขึ้น เพื่อเสริมสร้างกลไกการกระจายรายได้และการสร้างเสถียรภาพในตัวเอง (Automatic Stabilizer) ของระบบภาษีของไทย  

 

รวมทั้งพิจารณาปฏิรูประบบสวัสดิการสำหรับประชาชน โดยบูรณาการข้อมูลและการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีความเชื่อมโยงกันเพื่อลดความซ้ำซ้อนในการจัดทำสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน และเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของงบประมาณด้านสวัสดิการสำหรับประชาชน 

 

จากข้อมูลทั้งหมดนี้ สรุปได้ว่า การจัดการรายได้ผู้สูงอายุโดยภาครัฐเป็นเรื่องสำคัญและจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อสวัสดิการชีวิตหลังเกษียณ  ซึ่งรัฐบาลจะเพิกเฉยหรือประวิงเวลาออกไปได้

 

แม้จะเป็นรายจ่ายของเงินงบประมาณแต่ต้องไม่สร้างภาระ  ทั้งยังต้องรัดกุมอย่างมากในการจัดหาแหล่งรายได้และจัดสรรนำไปใช้อย่างถูกต้อง  การจัดเก็บภาษีประชาชนย่อมเป็นไปเพื่อประชาชนอยู่แล้ว  

 

อย่างไรก็ดี ช่องทางรายได้ของรัฐสำหรับเรื่องนี้ไม่ควรต้องใช้การขึ้นภาษีบางกลุ่มบางประเภท หรือแม้แต่จะมีการเก็บภาษีรูปแบบใหม่ๆ หรือภาษีเพื่อการเฉพาะ (earmarked tax) เพิ่มขึ้น เพราะเป็นการสร้างวินัยการเงินที่ไม่ดีในการบริหารงบประมาณของรัฐ   

 

การจะทำให้มีเงินเพียงพอจึงอยู่ที่การบริหารจัดการการปรับเปลี่ยนเกณฑ์ต่างๆ ของระบบที่มีอยู่เดิมในภาพใหญ่ให้มีความสอดคล้องกันโดยให้ยึดถือผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง การจัดการรายได้ผู้สูงอายุโดยรัฐจึงควรเป็นรายจ่ายของการจัดสรรเงินงบประมาณแผ่นดินที่มีระบบตรวจสอบความโปร่งใสตามระเบียบเพื่อรักษาไว้ซึ่งวินัยการเงินการคลังและความยั่งยืน