การบริหารเศรษฐกิจควรเป็นอย่างไร ในภาวะศึกสงคราม?
นโยบายรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจในช่วงสงครามจะสัมฤทธิ์ผลดี หากมีโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจที่เอื้อให้ผู้ดำเนินนโยบายนำเครื่องมือมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและธุรกิจ ธนาคารไทยพาณิชย์ (SCB EIC) นำเสนอบทความพิเศษโดย ดร.สมประวิณ มันประเสริฐ รองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหารกลุ่มงาน Economic Intelligence Center (EIC) และรองผู้จัดการใหญ่ ประธานเจ้าหน้าที่บริหาร กลุ่มงานกลยุทธ์องค์กร ธนาคารไทยพาณิชย์ เรื่อง “การบริหารเศรษฐกิจควรเป็นอย่างไรในภาวะศึกสงคราม?” เผยแพร่วันที่ 27 พ.ย. 2566 เนื้อหาน่าสนใจอย่างยิ่งท่ามกลางบริบทภาวะความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์และสถานการณ์สงครามในปัจจุบัน
เคยได้ยิน ‘นาฬิกาวันสิ้นโลก’ หรือ ‘Doomsday Clock’ ไหมครับ
นาฬิกาวันสิ้นโลกเป็นนาฬิกาสมมติที่นับถอยหลังสู่เวลาเที่ยงคืนตรง เวลาเที่ยงคืนเป็นสัญลักษณ์หมายถึงการล่มสลายของอารยธรรมมนุษย์ เวลาบนหน้าปัดนาฬิกาวันสิ้นโลกกำหนดโดยสมาชิกของ The Bulletin of the Atomic Scientists ซึ่งประกอบไปด้วยผู้เชี่ยวชาญที่มีชื่อเสียงจากหลากหลายแขนง โดยประเมินจากเหตุการณ์ภัยพิบัติที่มนุษย์สร้างขึ้น
เมื่อต้นปี 2023 สมาชิกของ The Bulletin of the Atomic Scientists ปรับเข็มนาฬิกาวันสิ้นโลกมาหยุดอยู่ที่ 90 วินาทีก่อนเที่ยงคืน ซึ่ง ‘ใกล้ที่สุด’ ตั้งแต่เริ่มนับถอยหลังมา เหตุผลหลักมาจากสงครามระหว่างรัสเซียกับยูเครนที่ปะทุรุนแรงในปี 2022 ทั้งนี้ นาฬิกาวันสิ้นโลกยังไม่ได้ปรับตามสถานการณ์ความขัดแย้งระหว่างอิสราเอล-ปาเลสไตน์ที่นำไปสู่การสู้รบบริเวณฉนวนกาซา หากนาฬิกาวันสิ้นโลกปรับตามความขัดแย้งระหว่างอิสราเอล-ปาเลสไตน์แล้ว เวลาอาจหยุดอยู่ห่างจากเที่ยงคืนไม่ถึง 1 นาที
ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ที่เกิดบ่อยและรุนแรงขึ้น ทำให้เศรษฐกิจโลกรวมถึงไทยตกอยู่ภายใต้ความไม่แน่นอน และความเสี่ยงด้านต่ำที่เพิ่มขึ้นทั้งในแง่ของโอกาสและความรุนแรง จะเกิดอะไรขึ้นหากความขัดแย้งก่อตัวกลายเป็น ‘สงครามระหว่างประเทศ’
เศรษฐกิจไทยจะเป็นอย่างไรในภาวะสงคราม และจะต้องดำเนินนโยบายเศรษฐกิจอย่างไร เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจให้รอดพ้นจากภัยสงคราม บทความนี้ขอชวนผู้อ่านลองจินตนาการและหาคำตอบไปด้วยกันครับ
เดนมาร์ก ท่ามกลางสงครามโลกครั้งที่ 1
ผมขอชวนผู้อ่านย้อนกลับไปยังสงครามโลกครั้งที่ 1
ในเดือนมิถุนายนปี 1914 Gavrilo Princip นักชาตินิยมชาวบอสเนีย-เซิร์บ ลอบสังหาร Archduke Franz Ferdinand มกุฎราชกุมารแห่งจักรวรรดิออสเตรีย-ฮังการี เป็นชนวนเหตุให้ออสเตรีย-ฮังการีรุกรานเซอร์เบีย ต่อมารัสเซียส่งกองกำลังทางทหารมาปกป้องเซอร์เบีย ขณะที่เยอรมนีซึ่งเป็นพันธมิตรกับออสเตรีย-ฮังการีก็เริ่มรุกรานเบลเยียม ส่งผลให้สหราชอาณาจักรและฝรั่งเศสเข้าสู่สงคราม ภายหลังเมื่อสหรัฐอเมริกาและจักรวรรดิออตโตมันเข้าร่วมสงคราม ความขัดแย้งจึงขยายวงกว้างกลายเป็นสงครามโลกครั้งที่ 1
สงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นการสู้รบระหว่างฝ่ายพันธมิตร (Allied Powers) ที่มีฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร และรัสเซียเป็นแกนนำ กับฝ่ายมหาอำนาจกลาง (Central Powers) ที่มีจักรวรรดิออสเตรีย-ฮังการี และจักรวรรดิเยอรมนีเป็นแกนนำ สงครามจบลงโดยฝ่ายพันธมิตรเป็นฝ่ายชนะ จักรวรรดิออสเตรีย-ฮังการีถูกแบ่งแยกดินแดนออกเป็นประเทศใหม่ ขณะที่จักรวรรดิเยอรมนีจำเป็นต้องจ่ายค่าปฏิกรรมสงครามมูลค่ามหาศาล
อ้างอิง: www.vox.com/a/world-war-i-maps
ข้อมูลจาก Britannica ระบุว่า สงครามโลกครั้งที่ 1 คร่าชีวิตทหารและพลเรือนรวมกันเป็นจำนวนมากกว่า 21.5 ล้านคน ทั้งจากสงครามและการระบาดของไข้หวัดสเปน สงครามโลกครั้งที่ 1 ยังสร้างความเสียหายมูลค่ามหาศาล ประเทศที่เข้าร่วมสงครามต้องสูญเสียประชากรวัยทำงานและทุนทางเศรษฐกิจไปเป็นจำนวนมาก และต้องแบกรับภาระหนี้สาธารณะจากงบประมาณด้านการทหารและการฟื้นฟูเศรษฐกิจ
นอกจากประเทศที่เข้าร่วมสงครามแล้ว ยังมีประเทศขนาดเล็กที่วางตัวเป็นกลาง เช่น เนเธอร์แลนด์ เดนมาร์ก และนอร์เวย์ น่าสนใจว่าสงครามส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศที่วางตัวเป็นกลางอย่างไร และส่งผลกระทบต่อผู้ดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างไร ประเทศที่มีบริบทและแนวนโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่น่าสนใจคือประเทศเดนมาร์ก
ในช่วงทศวรรษ 1910 เดนมาร์กเป็นประเทศขนาดเล็กที่มีประชากรไม่ถึง 3 ล้านคน ตั้งอยู่ตรงกลางระหว่างฝ่ายพันธมิตร (สหราชอาณาจักร และฝรั่งเศส) และฝ่ายอำนาจกลาง (เยอรมนี) จึงมีความสำคัญในแง่ของยุทธศาสตร์การทหารสำหรับทั้งสองฝ่าย
ในแง่ของเศรษฐกิจ เดนมาร์กพึ่งพาการส่งออกสินค้าเกษตร ซึ่งมีมูลค่า 87% ของมูลค่าสินค้าส่งออกรวมในปี 1913 สหราชอาณาจักรและเยอรมนีเป็นตลาดส่งออกหลักของเดนมาร์ก โดยคิดเป็น 62% และ 25% ของมูลค่าสินค้าส่งออกรวมในปี 1913 ตามลำดับ[i] นอกจากนี้ เดนมาร์กยังพึ่งพาปุ๋ยและเชื้อเพลิงที่นำเข้าจากทั้งสองประเทศ การบริหารเศรษฐกิจเดนมาร์กในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 จึงเป็นโจทย์ที่ท้าทาย
สงครามจะส่งผลให้ตลาดการเงินผันผวน การค้าโลกชะลอตัว และเกิดปัญหาเงินเฟ้อ
สงครามโลกครั้งที่ 1 ส่งผลต่อเศรษฐกิจเดนมาร์กอย่างไร?
ในช่วงแรก สงครามจะส่งผลกระทบต่อตลาดการเงินเป็นอันดับแรก ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 1914 ที่สงครามโลกครั้งที่ 1 ปะทุขึ้น ปรากฏว่านักลงทุนเทขายสินทรัพย์ทางการเงินทั่วโลก เพราะกังวลว่านักลงทุนต่างชาติจะเคลื่อนย้ายเงินทุนกลับประเทศ รัฐบาลทั่วโลกจึงต้องระงับการซื้อ-ขายสินทรัพย์ทางการเงิน[ii] นอกจากนี้ อัตราแลกเปลี่ยนของประเทศขนาดเล็กจะอ่อนค่าลงอย่างฉับพลัน
เมื่อเข้าสู่ภาวะสงครามเต็มตัว การค้าโลกจะหดตัวลงอย่างรุนแรง จากประสบการณ์ในอดีต Jacks and Tang (2018)[iii] ชี้ว่า มูลค่าการค้าโลกเมื่อหักผลของเงินเฟ้อออกแล้วหดตัวลงถึง 24.6% ต่อปี จากที่เคยขยายตัวได้ราว 3.9% ในช่วงปี 1900-1913 โดยหดตัวใกล้เคียงกับช่วงวิกฤตเศรษฐกิจการเงินโลกในปี 2008-2009 ที่ 21.6% นอกจากนี้ ประเทศที่เข้าร่วมสงครามจะใช้มาตรการทางเศรษฐกิจและการปิดล้อมทางการทหาร เพื่อกีดกันไม่ให้ประเทศที่วางตัวเป็นกลางสามารถค้าขายกับศัตรูอีกฝั่ง
การค้าโลกที่หดตัวลง การกีดกันทางการค้าและอัตราแลกเปลี่ยนที่อ่อนค่าทำให้ต้นทุนการนำเข้าสินค้าพุ่งสูงขึ้น และทำให้เดนมาร์กขาดแคลนสินค้าจำเป็น โดยเฉพาะอาหารและเชื้อเพลิง นอกจากนี้ การขาดแคลนสินค้าและบริการทำให้ระบบตลาดไม่สามารถทำงานได้อย่างเป็นปกติ ผู้ขายภายในประเทศจะขึ้นราคาสินค้า ส่งผลให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อตามมา
นโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ – แทรกแซงเพื่อจัดสรรสินค้าและบริการอย่างเหมาะสม
ผู้ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจเดนมาร์กเห็นความจำเป็นที่ระบบเศรษฐกิจจะต้องจัดสรรทรัพยากรเศรษฐกิจให้เป็นปกติ จึงเข้าแทรกแซงการผลิตและการค้า
Gram-Skjoldager (2019)[iv] อธิบายว่า เดนมาร์กออกกฎหมาย Augustlovene ซึ่งมอบอำนาจให้ Minister of Internal Affairs ในการ 1. ควบคุมดูแลให้การค้าขายสินค้าและบริการเป็นไปโดยปกติ ผู้ผลิตสามารถจัดหาวัตถุดิบได้ ณ ต้นทุนที่เหมาะสม และ 2. ควบคุมราคาสินค้าไม่ให้ปรับสูงขึ้นจนกระทบการอุปโภคบริโภค โดยเฉพาะสินค้าจำเป็น โดยในช่วง 1-2 ปีแรกของสงคราม รัฐบาลเดนมาร์กภายใต้คำแนะนำของคณะกรรมการได้ระงับการส่งออก และกำหนดเพดานราคาข้าวไรย์และข้าวสาลี ซึ่งเป็นวัตถุดิบสำคัญในการปรุงอาหาร
เมื่อสงครามยืดเยื้อ ส่งผลให้ปริมาณอาหารสำรองที่ปรับลดลงไม่เพียงพอต่อความต้องการภายในประเทศ รัฐบาลจึงอุดหนุนให้เกษตรกรและผู้ผลิตภายในประเทศผลิตสินค้าเพิ่มขึ้น รวมถึงอุดหนุนผู้นำเข้าข้าวโพดเพื่อรักษาระดับอาหารสำรองไว้ในระดับที่ปลอดภัย นอกจากนี้ รัฐบาลเดนมาร์กยังจัดสรรอาหารและเชื้อเพลิงราคาถูกให้ผู้มีรายได้น้อย เพื่อประคับประคองปัญหาความยากจนในภาวะสงคราม
เป็นธรรมดาที่การแทรกแซงกลไกตลาดจะสร้างความไม่พอใจให้กับผู้ผลิต เดนมาร์กสร้างสะพานเชื่อมระหว่างภาครัฐกับภาคธุรกิจ โดยการจัดตั้งคณะกรรมการ Den Overordentilige Kommission ที่ประกอบไปด้วยตัวแทนจากภาคเอกชน นำโดยตัวแทนเกษตรกร ผู้ผลิตสินค้าอุตสาหกรรม สหภาพผู้ประกอบการค้าปลีกและค้าส่ง รวมถึงผู้เชี่ยวชาญกับภาควิชาการ คณะกรรมการให้คำแนะนำในการจัดซื้อและกระจายสินค้า ออกคำสั่งระงับการส่งออกสินค้า และกำหนดเพดานราคาสินค้าจำเป็น
กุญแจสำคัญที่ทำให้ Den Overordentilige Kommission ประสบความสำเร็จคือ โครงสร้างอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรในรัฐสภา ซึ่งแบ่งอำนาจให้กับพรรคการเมือง 4 พรรคที่เป็นตัวแทนของประชาชนกลุ่มต่างๆ ได้อย่างทั่วถึงและเท่าเทียม ส่งผลให้เกิดการทำงานร่วมกันอย่างเป็นประชาธิปไตย รักษาผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ในระบบเศรษฐกิจเดนมาร์กได้อย่างสมดุล
นโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ – ต่อรองเพื่อรักษาผลประโยชน์และความเป็นกลาง
ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 เดนมาร์กพยายามส่งออกสินค้าเกษตร และนำเข้าเชื้อเพลิงจากเยอรมนีและสหราชอาณาจักรในสัดส่วนที่เท่ากัน เพื่อรักษาความสัมพันธ์ทางการค้ากับทั้งสองประเทศ รวมถึงแสดงความเป็นกลางอีกด้วย
อย่างไรก็ดี เยอรมนีและสหราชอาณาจักรต่างจำเป็นต้องนำเข้าอาหารจากเดนมาร์กเพื่อเป็นเสบียงสนับสนุนการสู้รบ ต่างฝ่ายจึงพยายามสร้างเงื่อนไขเพื่อกีดกันไม่ให้เดนมาร์กส่งออกอาหารให้ศัตรู โดยสหราชอาณาจักรขู่ว่าจะระงับการส่งออกถ่านหินและปุ๋ยให้เดนมาร์ก ถ้าเดนมาร์กส่งออกอาหารให้เยอรมนี ขณะที่เยอรมนีขู่ว่าจะระงับการส่งออกถ่านหินและสินค้าอุตสาหกรรมให้เดนมาร์ก ถ้าเดนมาร์กส่งออกอาหารให้สหราชอาณาจักร
ผู้ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจเดนมาร์กรักษาสมดุลการค้ากับสหราชอาณาจักรและเยอรมนีได้อย่างน่าสนใจ โดย Gram-Skjoldager (2019) อธิบายว่า เดนมาร์กต่อรองกับเยอรมนีว่าจำเป็นต้องนำเข้าถ่านหินและปุ๋ยจากสหราชอาณาจักร เพื่อผลิตอาหารที่จะส่งออกไปยังเยอรมนี ขณะเดียวกันก็ใช้ประโยชน์จากลักษณะทางภูมิศาสตร์ที่เดนมาร์กมีอาณาเขตภาคพื้นดินติดกับเยอรมนี สหราชอาณาจักรจึงไม่สามารถใช้กองเรือมาปิดล้อมไม่ให้เดนมาร์กค้าขายกับเยอรมนีได้ นอกจากนี้ ผู้ดำเนินนโยบายเดนมาร์กยังให้ภาคเอกชนเจรจาต่อรองทางการค้ากับทั้งสองประเทศโดยตรง เพื่อแยกการเจรจาทางการค้าออกจากจุดยืนทางการทหารของรัฐบาลเดนมาร์ก กลยุทธ์เหล่านี้ทำให้เดนมาร์กยังสามารถประคับประคองการส่งออกซึ่งเป็นแหล่งรายได้หลักของประเทศในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 ได้สำเร็จ
ถอดบทเรียน
เราสามารถถอดบทเรียนจากเดนมาร์กในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 1 เป็นข้อสรุปเชิงนโยบาย ดังนี้
- ดูแลกลไกการจัดสรรทรัพยากรภายในระบบเศรษฐกิจให้เป็นปกติ ผู้ดำเนินนโยบายอาจจำเป็นต้องแทรกแซงกลไกตลาด เพื่อให้คนในระบบเศรษฐกิจเข้าถึงสินค้าและบริการอย่างทั่วถึง โดยเฉพาะกลุ่มคนที่มีรายได้น้อยและเปราะบาง
- ควบคุมราคาสินค้าและบริการเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อ
- วางและดำเนินนโยบายร่วมกับภาคเอกชนเพื่อให้นโยบายเศรษฐกิจมีประสิทธิภาพสูงสุด และรบกวนการทำงานของกลไกตลาดน้อยที่สุด
- รักษาสมดุลทางการค้าระหว่างประเทศ โดยการวางกลยุทธ์ตามข้อจำกัดของประเทศที่เข้าร่วมสงครามทั้งสองฝ่าย เพื่อรักษาอำนาจต่อรอง
สุดท้าย นโยบายรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจในช่วงสงครามจะสัมฤทธิ์ผลดีหากมีโครงสร้างเชิงสถาบันทางเศรษฐกิจที่เอื้อให้ผู้ดำเนินนโยบายนำเครื่องมือเชิงนโยบายมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที และมีโครงสร้างอำนาจที่เอื้อให้เกิดการทำงานร่วมกันระหว่างคนกลุ่มต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจ และรักษาผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของแต่ละกลุ่มอย่างเท่าเทียม