เปิดงานวิจัยภาษีสรรพสามิตยาสูบเก็บอัตราเดียวให้ผลดีที่สุด

นับตั้งแต่วันที่ 16 กันยายน 2560 ที่รัฐบาลเริ่มเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบ ตามอัตรามูลค่า 2 อัตราแบ่งแยกระดับภาษีบุหรี่ราคาถูก กับ บุหรี่ราคาแพง ให้เสียภาษีในอัตราที่แตกต่างกัน และเพิ่มการจัดเก็บภาษีเพื่อมหาดไทย อีกร้อยละ 10

แต่ผลที่ตามมากลับทำให้ความสามารถในการจัดเก็บภาษียาสูบของกรมสรรพสามิต ในปี 2565 ลดลงกว่า 8,000 ล้านบาท จากที่เคยเก็บได้ในปี 2560  
ในขณะที่การยาสูบแห่งประเทศไทย ที่เคยมีความสามารถในการนำส่งภาษีให้กับภาครัฐสูงถึง 6,395 ล้านบาท ในปี 2560 เหลือเพียง 336 ล้านบาท ในปี 2563

จนเกิดคำถามจากสังคมตามมาว่า การใช้ภาษีบุหรี่ 2 อัตรานี้ ยังมีความเหมาะสมอยู่หรือไม่ ประกอบกับเมื่อเดือนสิงหาคม 2565 ที่ผ่านมา ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีได้มีมติเร่งรัดให้กระทรวงการคลัง พิจารณาโครงสร้างภาษีบุหรี่ใหม่เพื่อเดินหน้าเข้าสู่การใช้อัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียว

ในประเด็นดังกล่าวนี้ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง ได้มีการเผยแพร่โครงการวิจัย เรื่อง “การศึกษาเพื่อพัฒนาโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบ เพื่อเสนอแนวทางการปฏิรูปภาษีสรรพสามิตยาสูบที่เหมาะสมกับประเทศไทย” เมื่อเดือนกันยายน 2564 โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อเสนอแนะนโยบายภาษียาสูบ ที่ยั่งยืนและเหมาะสมต่อไป 

ทั้งนี้ สรุปสาระสำคัญของงานวิจัยดังกล่าวได้ ดังนี้  

1.จากการศึกษาแนวทางการเก็บภาษีในต่างประเทศ 6 ประเทศ ได้แก่ อังกฤษ สิงคโปร์ ออสเตรเลีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และ มาเลเซีย ส่วนใหญ่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบตามปริมาณ (ยกเว้นไทยกับอังกฤษที่ใช้ระบบผสม) โดยประเทศที่มีการผลิตภายในประเทศ ซึ่งต้องการปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศ เช่น อินโดนีเซีย มีการกำหนดอัตราภาษีตามราคา ปริมาณผลิต และประเภทยาสูบมากถึง 12 อัตรา 

2.ประเทศไทยมีการใช้อัตราภาษีมูลค่า 2 อัตรา ตามราคาขายปลีก ซึ่งไม่สอดคล้องกับคำแนะนำขององค์การอนามัยโลกที่เสนอแนะให้ใช้โครงสร้างระบบภาษียาสูบที่มีความเรียบง่าย (Simplifying) เพราะระบบภาษีที่ซับซ้อนมีต้นทุนในการบริหารการจัดเก็บสูง ก่อให้เกิดการเลี่ยงภาษี และนำไปสู่การสร้างผลิตภัณฑ์ที่เสียภาษีต่ำ แทนผลิตภัณฑ์ที่เสียภาษีในอัตราสูง ซึ่งส่งผลกระทบต่อโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมการบริโภค 

ดังนั้น ประเทศไทยควรมีระบบภาษียาสูบเป็นโครงสร้างแบบอัตราเดียว (Single Uniform Tax) เพื่อตอบโจทย์เรื่องความอันตรายของผลิตภัณฑ์ที่บุหรี่ทุกยี่ห้อทุกแบรนด์ต่างก็มีความอันตรายเท่ากัน (Equally harmful) 

3.ระบบภาษียาสูบตามอัตรามูลค่า 2 อัตราที่ไทยใช้อยู่ไม่ได้ลดแรงจูงใจในการบริโภคคยาสูบของประชาชน และสร้างผลกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในหลายมิติ ทำให้เกิดการแข่งขันด้านราคา ระหว่างบุหรี่ในประเทศและนอกประเทศเพิ่มขึ้น ดังนั้น เครื่องมือภาษีและกลยุทธ์ด้านราคาอาจไม่ใช่แนวทางที่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร สำหรับการยาสูบแห่งประเทศไทย ซึ่งควรพึ่งพากลยุทธ์การตลาดและการพัฒนาคุณภาพมากขึ้น

4.การปรับนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบในระยต่อไป ควรพิจารณาถึง 5 ปัจจัยหลัก ได้แก่ รายได้รัฐ รายได้เกษตรกรยาสูบ การบริโภคยาสูบ การป้องกันการนำเข้ายาสูบผิดกฎหมาย และ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้ผลิตรายใหญ่ 

ทั้งนี้ รายงานฯ ได้คำนวณอัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียวที่เหมาะสมภายใต้สมมติฐานต่าง ๆ เพื่อให้ครอบคลุมต้นทุนที่เกิดจากการบริโภคบุหรี่อย่างรอบด้าน โดยได้เสนอให้มีการรวมอัตราภาษีมูลค่าเป็นอัตราเดียวในอัตราที่ร้อยละ 19.5 -30.5 ของราคาขายปลีกแนะนำ  

5.ควรพัฒนากลไกการปรับอัตราภาษีตามปริมาณ ให้สามารถเพิ่มขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อได้ เช่นเดียวกับประเทศออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ที่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตยาสูบอัตราเดียวตามปริมาณ และมีการกำหนดปรับอัตราภาษีตามดัชนีราคาผู้บริโภคเป็นประจำทุก 6 เดือน
 

เช่นเดียวกับที่ ศ.ดร.อรรถกฤต ปัจฉิมนันท์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เคยแสดงความคิดเห็นถึงปัญหาของโครงสร้างภาษีบุหรี่ และการขึ้นภาษีบุหรี่ของประเทศไทยไว้ว่า การขึ้นภาษีในอัตราที่สูงกว่าการขยายของกำลังซื้อและภาวะเศรษฐกิจ ทำให้เกิดภาระภาษีบุหรี่ต่อซองสูงมากเกินไป จะมีผลให้ตลาดบุหรี่ถูกกฎหมายเกิดการหดตัว ทำให้คนหันไปสูบบุหรี่ผิดกฎหมาย และยาเส้นที่เสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าบุหรี่มาก ๆ ทั้งที่มีอันตรายไม่น้อยกว่าบุหรี่เลย  

“ตั้งแต่ประเทศไทยใช้ภาษีบุหรี่ 2 อัตรา มา 5 ปีกว่า ยังไม่เห็นข้อดีเลย เพราะคนหันมาสูบบุหรี่ราคาถูก หรือ สินค้าทดแทนราคาถูก จนส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐ ในขณะที่ด้านสุขภาพก็ไม่ได้ทำให้คนสูบลดลงเท่าที่ควร รวมทั้งส่งผลกระทบทางลบต่อธุรกิจยาสูบ ทั้งชาวไร่ และการยาสูบฯ อย่างหนัก 

ปัญหาสำคัญคือ แนวคิดในการใช้โครงสร้างภาษีแบบ 2 อัตรา เพื่อปกป้องผู้ประกอบการในประเทศ (โดยไม่คาดคิดว่าบุหรี่ต่างประเทศจะลดราคามาเพื่อแข่งขันในตลาด) ในขณะที่ใช้การขึ้นภาษีแบบสุดโต่งเพื่อพยายามตอบโจทย์ฝั่งสุขภาพ จึงขัดแย้งกันเองทำให้ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายใด ๆ ได้เลย” ศ.ดร.อรรถกฤต กล่าว 

ศ.ดร.อรรถกฤต ยังได้ทิ้งท้ายเสนอแนวทางออกในการจัดเก็บภาษีบุหรี่ในประเทศไทยว่า “ส่วนใหญ่ในต่างประเทศให้ความสำคัญกับภาษีปริมาณมากกว่า เพราะบุหรี่หนึ่งมวนไม่ว่าจะเป็นบุหรี่ราคาถูก หรือ แพง ล้วนมีอันตรายต่อสุขภาพเท่ากัน ก็ควรเสียภาษีในอัตราที่เท่ากัน โดยเป็นไปตามหลักสากล ที่แนะนำโดยองค์การระหว่างประเทศต่างๆ เช่น ธนาคารโลก และองค์การอนามัยโลก  

นอกจากนี้ ในต่างประเทศยังใช้ภาษีแบบอัตราเดียวเป็นส่วนใหญ่ เพราะการใช้ภาษีหลายอัตรานั้น ทำให้เกิดช่องว่างในระบบภาษี ทำให้ระบบภาษีไม่มีประสิทธิภาพ เราจึงเห็นหลายประเทศมีการจัดทำแผนภาษีเพื่อรวมภาษีให้เหลืออัตราเดียวในท้ายที่สุด

เช่น ประเทศฟิลิปปินส์ ที่มีการรวมอัตราภาษีจากหลายอัตราเป็นอัตราเดียว และมีการกำหนดแผนการปรับขึ้นภาษีเป็นประจำทุกปี และประเทศเยอรมนี ที่มีการทำแผนภาษี 5 ปี โดยมีการขึ้นภาษีปริมาณ และลดอัตราภาษีมูลค่าลงในช่วงระยะเวลาดังกล่าว 

ประเทศไทยต้องเร่งแก้ไขโครงสร้างภาษีมูลค่าให้เหลืออัตราเดียว โดยเร็วที่สุด โดยกำหนดอัตราภาษีมูลค่าให้เหมาะสมกับกำลังซื้อของผู้บริโภค เมื่อมีโครงสร้างภาษีอัตราเดียว ที่เป็นไปตามหลักสากลแล้ว ควรมีการจัดทำแผนภาษีโดยการขึ้นภาษีปริมาณ ตามการขยายตัวของกำลังซื้อของผู้บริโภค

เช่น อัตราเงินเฟ้อ ทุก 2-3 ปี และลดอัตราภาษีมูลค่าลง เพื่อให้ท้ายที่สุดแล้ว ระบบภาษียาสูบเปลี่ยนไปใช้ภาษีแบบปริมาณอย่างเดียว ภายใน 6-7 ปี ข้างหน้า โดยจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพทั้งในด้านเป้าหมายรายได้ และสุขภาพของรัฐในระยะปานกลางต่อไป”  

เห็นได้ว่าทั้งรายงานการวิจัย ที่จัดทำโดยภาครัฐเอง และความเห็นจากนักวิชาการที่เชี่ยวชาญด้านภาษียาสูบนั้น เป็นไปในทิศทางเดียวกัน คือ การจัดเก็บภาษีบุหรี่ 2 อัตรานั้น ขาดประสิทธิภาพ ทั้งในแง่การลดจำนวนผู้สูบบุหรี่  การจัดเก็บรายได้ที่น้อยกว่าที่ควรจะเป็น กระตุ้นให้เกิดบุหรี่ผิดกฎหมาย รวมทั้งสร้างผลกระทบต่อเกษตรกรชาวไร่ยาสูบ และการยาสูบแห่งประเทศไทยอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน  

อย่างไรก็ตาม ในเดือนตุลาคม พ.ศ.2564 ที่ผ่านมาได้มีการ ปรับเปลี่ยนนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบครั้งใหญ่ กรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังก็ยังคงเลือกที่จะใช้โครงสร้างภาษีแบบ 2 อัตรานี้ต่อไป ซึ่งขัดแย้งกับหลักสากล และตัวอย่างการเก็บภาษีที่ดีในต่างประเทศ และได้แสดงให้เห็นแล้วว่า ไม่ได้ช่วยลดผลกระทบต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและบรรลุเป้าหมายด้านสุขภาพและรายได้ ไม่ได้ช่วยเกษตรกรชาวไร่ยาสูบ และไม่ได้ลดปัญหาบุหรี่เถื่อนบุหรี่ปลอม 

ดังนั้น หากกรมสรรพสามิต กระทรวงการคลัง ยังคงไม่พิจารณาดำเนินการใดๆ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อเดือนสิงหาคม พ.ศ.2565 ที่ได้มอบหมายให้มีการพิจารณาปรับโยบายภาษีกันอีกครั้ง ระบบภาษี 2 อัตราก็ยังคงจะสร้างความเสียหายให้กับรายได้ และอุตสาหกรรมยาสูบรวมทั้งการยาสูบแห่งประเทศไทยต่อไปอย่างไม่มีที่สิ้นสุด