ประเมินระบบภาษีบุหรี่ ของประเทศไทย

จากกระแสข่าวว่ากระทรวงการคลัง และกรมสรรพสามิต กำลังเร่งมือหาข้อสรุปการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ภายในเดือนมีนาคมที่จะถึงนี้ ทำให้มีหลายฝ่ายให้ความสนใจ เพราะไม่เพียงแต่ภาษีสรรพสามิตบุหรี่จะสร้างรายได้ภาษีเป็นลำดับต้นๆ ให้แก่กรมสรรพสามิต ยังเป็นเครื่องมือหลักของรัฐในการลดการบริโภคยาสูบ เพื่อเป็นการคุ้มครองสุขภาพของประชาชนด้วย โดยก่อนที่จะตัดสินใจว่าจะปรับเปลี่ยนโครงสร้างภาษีไปเป็นแบบใดต่อไป จำเป็นต้องประเมินก่อนว่าโครงสร้างภาษีที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนั้นมีปัญหาหรือไม่ อย่างไร เพราะการปรับโครงสร้างภาษี แน่นอนว่าต้องทำให้เกิดพัฒนาการไปในทางที่ดีขึ้นกว่าเดิม

ตั้งแต่เดือนกันยายน 2560 เป็นต้นมา ระบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ของไทยมีการเปลี่ยนแปลง ดังนี้ 

เปลี่ยนจากการเก็บภาษีแค่ตามมูลค่าเป็นหลัก มาเป็นเก็บภาษีแบบผสม ทั้งตามมูลค่าและตามปริมาณ 

เปลี่ยนจากโครงสร้างแบบอัตราภาษีเดียว มาเป็นอัตราภาษีมูลค่า 2 ขั้น ที่แบ่งตามราคาขายปลีกแนะนำ คือ

หากราคาขายปลีกแนะนำไม่เกินซองละ 60 บาท : เสียภาษีตามปริมาณมวนละ 1.2 บาท และตามมูลค่าที่ร้อยละ 20 ของราคาขายปลีกแนะนำที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม

หากราคาขายปลีกแนะนำเกินซองละ 60 บาท : เสียภาษีตามปริมาณมวนละ 1.2 บาท และตามมูลค่าที่ร้อยละ 40 ของราคาขายปลีกแนะนำที่ยังไม่รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม

เปลี่ยนฐานภาษีตามมูลค่าจากราคาหน้าโรงงานหรือราคานำเข้า เป็นราคาขายปลีกแนะนำ

เก็บภาษีมหาดไทยและเงินบำรุงกองทุนผู้สูงอายุเพิ่มเติมอีกร้อยละ 12 ของภาษีสรรพสามิต

การปรับเปลี่ยนระบบภาษีสรรพสามิตบุหรี่ในปี 2560 ทำให้บุหรี่ส่วนใหญ่ในประเทศไทยต้องขึ้นราคาขายปลีกประมาณร้อยละ 20-50 เนื่องจากภาระภาษีที่สูงขึ้น แต่ในขณะเดียวกันโครงสร้างภาษีที่เริ่มใช้กันตั้งแต่นั้นมา กลับจูงใจให้บุหรี่บางยี่ห้อลดราคาขายปลีกเพื่อให้มาเสียภาษีในขั้นอัตราล่าง เพราะขายบุหรี่ที่ราคา 60 บาท กลับกลายเป็นทำกำไร ได้มากกว่าขายบุหรี่ที่ราคา 85-90 บาท จนบุหรี่เกือบทั้งหมดที่บริโภคในประเทศไทยในปัจจุบันเสียภาษีกันในอัตราภาษีขั้นล่างกันทั้งนั้น 

พฤติกรรมของผู้บริโภคเปลี่ยนจากการสูบบุหรี่ราคาแพง ไปสูบราคาถูกลง ได้ส่งผลกระทบต่อรายได้รัฐและการควบคุมการบริโภคการสูบบุหรี่ รวมทั้งส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมยาสูบอย่างรุนแรงด้วย นี่จึงเป็นที่มาของการที่กรมสรรพสามิตมีแนวคิดในการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่

รายงาน Cigarette Tax Score card  (2020) ภายใต้โครงการในสังกัดมหาวิทยาลัยแห่งอิลลินอยส์ ที่เมืองชิคาโก ประเทศสหรัฐอเมริกา (www.tobacconomics.org)ได้รายงานผลการประเมินโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ของ 174 ประเทศทั่วโลก โดยใช้ข้อมูลการเก็บภาษีบุหรี่ขององค์การอนามัยโลก โดยในภาพรวมนั้น ประเทศไทยได้คะแนนรวมเพียง 1.75 จากคะแนนเต็ม 5 อยู่ในอันดับค่อนข้างต่ำที่ 103 จาก 174 ประเทศ 

ทั้งนี้ รายงานดังกล่าวใช้หลักเกณฑ์การจัดอันดับ 4 ด้าน โดยประเทศไทยสามารถทำคะแนนได้ดีในด้านสัดส่วนภาระภาษีและระดับราคาของบุหรี่ แต่คะแนนในด้านโครงสร้างภาษี (Tax structure) และการเปลี่ยนแปลงของราคาเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ (Affordability) กลับอยู่ในระดับที่ตํ่า แม้ว่าประเทศไทยจะมีการขึ้นภาษีบุหรี่เฉลี่ยเป็นประจำทุก ๆ 3 ปี และเพิ่งมีการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไปเมื่อเดือนกันยายน 2560 

โดยการมีโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่ได้คะแนนตํ่า ก็อาจเป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ได้คะแนนต่ำในด้านกำลังซื้อของผู้บริโภคตามมา เพราะโครงสร้างภาษีบุหรี่ที่มีช่องโหว่ จะยิ่งเป็นการส่งเสริมให้ผู้ประกอบการหันมาแข่งขันลดราคาบุหรี่ หรือ ผลิตสินค้าตัวใหม่ที่มีราคาถูกลงเรื่อย ๆ 

ดังนั้น จึงเป็นที่น่าสนใจว่า ทำไมประเทศไทยทั้งๆ ที่ เพิ่งมีการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไปเมื่อเดือนกันยายน 2560 กลับได้คะเเนนในส่วนโครงสร้างภาษีต่ำ คือได้แค่เพียง 1 จากคะแนนเต็ม 5 โดยหลักเกณฑ์การให้คะแนนด้านโครงสร้างภาษีจะให้คะแนนสูงกับประเทศที่มีการใช้ภาษีปริมาณหรือระบบผสมที่มีสัดส่วนภาษีปริมาณมากกว่าภาษีมูลค่า โดยจะได้คะแนนระดับ 4 เช่น สิงคโปร์และมาเลเซีย 

และหากระบบดังกล่าวมีกลไกในการปรับอัตราภาษีตามกำลังซื้อของผู้บริโภคอย่างสม่ำเสมอแล้ว เช่นในประเทศออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สหราชณาจักร และฟิลิปปินส์ จะได้คะแนนเพิ่มขึ้นเป็น 5 คะแนน ในขณะที่หากมีการใช้โครงสร้างอัตราภาษีแบบหลายอัตราแบบประเทศไทย บังกลาเทศ อินเดีย พม่า เนปาล และศรีลังกา จะได้เพียง 1 คะแนน

จุดด้อยของโครงสร้างภาษีบุหรี่ไทยคือ การแบ่งอัตราภาษีตามมูลค่าออกเป็น 2 ขั้น ซึ่งรายงานฯ เห็นว่า เป็นอุปสรรคที่สำคัญที่สุดต่อการจัดเก็บภาษีบุหรี่ เพราะไม่ว่าจะใช้ระบบภาษีแบบใดแต่หากมีการใช้ระบบภาษีหลายอัตราแล้ว จะได้แค่ 1 คะแนนเท่านั้น โดยการมีโครงสร้างภาษีซับซ้อนจะจูงใจให้ผู้ประกอบการบุหรี่แข่งขันกันผลิตและขายบุหรี่ราคาถูกจนบั่นทอนประสิทธิภาพของการจัดเก็บภาษีบุหรี่ลง 

การปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ในปี 2560 ถือได้ว่ามาถูกทางแล้ว เพราะมีทั้งการใช้ภาษีปริมาณในสัดส่วนที่มากกว่าภาษีมูลค่า (สัดส่วนภาษีปริมาณของบุหรี่ส่วนใหญ่อยู่ที่ร้อยละ 55) และการใช้ฐานภาษีตามราคาขายปลีก ดังนั้น ในระยะต่อไปกรมสรรพสามิตและกระทรวงการคลังอาจพิจารณาปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ โดยคำนึงถึงแนวทางของการประเมินโครงสร้างบุหรี่ข้างต้นดังที่ได้แสดงไว้ในตารางข้างล่าง

ทั้งนี้ โดยหลักแล้วหากมีการยกเลิกการเก็บภาษีมูลค่าแบบ 2 อัตรา และเปลี่ยนมาใช้อัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียวในระดับที่ไม่สูงมากนักและไม่ส่งผลให้สัดส่วนภาษีปริมาณน้อยกว่าภาษีมูลค่า เช่น อัตราภาษีมูลค่าที่ร้อยละ 25 จะทำให้ประเทศไทยได้คะแนนเพิ่มขึ้นจาก 1 คะแนน เป็น 4 คะแนน นอกจากนี้ หากมีการวางแผนภาษีบุหรี่ในระยะปานกลางถึงยาวเพื่อปรับขึ้นภาษีบุหรี่ตามกำลังซื้อของผู้บริโภคที่ชัดเจนจะช่วยให้ได้คะแนนเต็ม (5) ตามมา 

แนวทางการปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่จากรายงาน Cigarette Tax Scorecard (2020) น่าจะเป็นประโยชน์ต่อการพิจารณาปรับโครงสร้างภาษีบุหรี่ไทยในครั้งนี้ โดยนอกจากจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของโครงสร้างภาษีบุหรี่แล้ว ยังน่าจะช่วยเพิ่มคะแนนในด้านกำลังซื้อของผู้บริโภคให้ดีขึ้นด้วย เพียงหันมาใช้อัตราภาษีมูลค่าอัตราเดียวในระดับที่เหมาะสมก็น่าจะช่วยให้ระบบภาษียาสูบไทยสามารถลดการบริโภคยาสูบและสร้างรายได้ภาษีให้รัฐได้ดีกว่าตลอด 3 ปีที่ผ่านมา